我国城市停车管理的变革与创新（管理）
李翔敏，戴帅，刘金广
（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）
【摘要】对我国部分大中城市停车问题进行调研结果显示，“停车难、停车乱”的问题已日趋严重，停车供需矛盾尖锐，违法停车已居各类交通违法之首，乱停车问题对城市交通运行影响较大。停车问题不仅是民生热点，同时也是道路交通管理的难点。据统计，一些大中城市50%以上的交通报警与“乱停车”有关，这对公安交管部门的勤务和警力造成严重的干扰和浪费。本文在总结城市停车管理现状的基础上，分析了城市停车管理的困境，并从停车供给侧、停车需求侧和停车供需匹配方面提出了城市停车管理的创新与变革之策，以期提升交通管理效能，保障城市交通的高效运行和可持续发展。
【关键词】城市交通；交通管理；停车管理；静态交通
【中图分类号】U491.7 【文章编号】1000-713X (2016) 05-0010-05
1城市停车管理的现状
机动车的每次出行都始于停车也终于停车。据统计，每辆机动车平均95%的时间处于停放状态，每天平均需要停2至5次，每个停车位需要占用15至30m2的面积。大量的交通拥堵是由于车主寻找空闲的或者更便宜的停车位绕行产生的。在过去的二三十年间，我国城市交通建设、运营和管理的重心主要集中在保障动态交通的安全、顺畅和高效，对车辆停放这样的静态交通重视不足，导致静态交通的建设、运营和管理历史欠账问题严重。
国家发改委公布的数据显示，目前我国大城市小汽车与停车位的平均比例约为1:0.8，中小城市约为1:0.5，而发达国家约为1:1.3。据保守估计，我国停车位缺口超过5000万个。2014年，全国36个大城市（包括直辖市、省会市和计划单列市）的交通违法处罚中，针对不按规定停车的处罚量占比高达13.89%，居各类交通违法之首。近3年，全国“不按规定停车”违法量占交通违法总量的比例已经超过10%，违法量仅次于超速行驶违法量。在机动车保有量持续快速增长和城市停车设施建设严重滞后的双重约束下，我国“停车难、停车乱”的问题愈发凸显。这些问题主要表现在：
①停车泊位供给缺口较大；②重点区域（如中心城区的居民住宅区、医院、学校、商业区、交通枢纽等）停车供需矛盾尖锐；③乱停车现象严重，影响道路交通运行，加剧交通拥堵；④针对违法停车的执法不严；⑤乱停车侵占行人和非机动车的路权，影响行人和非
机动车的通行；⑥由停车引发的治安案件和社会事件高发，成为政府和市民普遍关注的社会问题；⑦停车信息化水平较低，基础停车信息缺失，停车供求信息不对称导致停车泊位利用率较低、车辆寻找停车泊位绕行严重；⑧停车管理的体制、手段不适应现有交通发展趋势，创新不足。
城市停车问题已经到了非治理不可的地步，解决停车问题乃民生之所系，也是考验政府管理能力和管理智慧的试金石，城市停车管理亟需一场变革与创新。
2城市停车管理的困境
在城市停车管理实践中，城市停车管理部门面临诸多体制、政策、执法、管理方法等方面的困境，具体表现在以下几个方面。
2.1停车警情占比过高，严重影响警务效能
调查显示，北京、常州、大连等城市每日交通警情中，有关挡道挪车的警情占到一半以上。如大连夜间有关挪车的警情占比甚至高达80%至90%。目前，很多城市的挪车请求都是由122或110受理，需要由指挥中心派单，再由交警手工查询再拨打车主电话，通知车主挪车。据统计，这一过程耗时约为600至900秒，如果遇到车主登记号码有误、车主拒接电话
等情况，耗时会继续增加，对公安交通管理部门的勤务管理和警力资源造成极大的干扰和浪费。
2.2重点地区停车矛盾突出，执法面临“三难”境地
由于历史规划等原因，城市中心城区，尤其是居民区、医院、学校、商业区和交通枢纽场站等地，配建停车位供给严重不足，且无法开辟新的地块新建停车场，导致只能占用周边道路停车。这种情况下，交管部门往往会面临执法的“三难”困境：管理部门如果严格执法，则大量的停车需求短期内得不到有效的满足，车辆将面临无处可停的境地，将导致民怨累积，
很可能会激化社会矛盾；如若对违法停车放手不管，则违法停车将有恃无恐，愈演愈烈，严重影响道路的正常通行和周边居民的生活出行；如若不定时执法，则又面临群众对“选择性执法”的质疑，损害交通管理部门的权威和公信力。
2.3停车管理体制不顺，相关管理缺少规范
目前，各城市在停车管理主体确定，职能分工和衔接配合方面差异较大，停车管理体制不顺，缺少规范和有效衔接。有的城市将停车主管职责归于公安交管部门（如天津、郑州、太原等），有的城市将其归于交通委（局）（如北京、上海、广州等），还有的城市则将其归于城管部门（如重庆、石家庄、南京等）。此外，部分城市将路内停车泊位的规划、施划和管理职责分别交给不同的管理部门，导致权责不清、有权无责或者有责无权的现象频出，既给管理部门和民众造成困惑，又阻碍了停车管理工作的顺利开展。
2.4政策法规的制定和出台缺乏充分论证和沟通
2015年媒体报道北京拟专门就停车问题将于2016年出台地方性法规（（北京市机动车停车条例》，并按照“有位购车、停车入位、停车付费、违停受罚”的思路制定相关内容。1998至2004年在北京实施过的“有位购车”政策被再次重提，一时间社会争议骤起，各个媒体上对2004年此项政策被叫停原因的猜测和对实施效果的负面评价迅速传播，民众对政府政策的反复以及其公信力质疑不断。这在一定程度上反映了管理部门在停车政策的制定和出台前缺乏充分论证和适当沟通。
2.5停车执法实践争议大，处罚类型单一
虽然我国的《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》和相关地方性法规等都为停车执法提供了法律依据，但对于一些细节没有具体规定。在公安交管部门的停车执法实践中，面临众多争议点，时常引发社会讨论和行政诉讼，主要体现在临时停车的界定、交警执法程序是否合法依规、电子监控是否实施前置劝阻程序，以及是否依据危害程度自由裁量罚款等方面。
此外，停车违法处罚类型较为单一，依照目前的法律法规，公安交管部门只能对道路上未在规定地点停车的违法行为进行处罚。但事实上，有一些行为也应该被列为违法停车，例如不在规定时间内停车、不按规定车型停车、不按规定缴纳停车位、违法收取停车费、私划停车位或将停车位挪作它用等。这些行为都会严重地扰乱停车秩序，影响道路交通运行，造成
安全风险，但是由于目前的法律法规缺乏此方面的规定，因此很难对这些行为进行有效的监管和处罚。
2.6停车管理信息化水平较低
目前，城市停车信息化建设主要由停车场运营企业或停车互联网公司主导，主体较为分散，且多集中于停车场内部的信息化建设，路内停车泊位信息化建设也相对迟滞。此外，停车管理信息化建设缺乏全国或全行业统一的标准，各城市缺少统一的停车信息服务和管理平台，信息共享不足，停车信息化服务水平有待提高。
3城市停车管理的变革与创新之策
停车本质上是一种经济行为，存在停车需求和停车供给。有停车需求的车辆在寻找并最终停入空闲停车位时，必然会产生各种交易成本。良好的信息技术、市场机制（如共享经济）、市场类型（如市场经济）、政治机制（如社会自治）等都会有助于高效的停车供需匹配，以降低停车交易成本。此外，在市场中，供大于求会造成停车资源浪费，而供不应求则既无法满足机动化需求也会造成拥堵、违法停车等一系列衍生问题，因此，通过各种措施来保持停车供需平衡就显得尤为重要（如图1）。
在我国经济腾飞和机动化快速发展的过去30年间，政府有关部门在停车管理方面主要采取“增供给”和“抑需求”这两种策略，通过政治、行政、经济、法律和技术杠杆，在规划建设、管理体制、运营管理和停车执法方面发挥作用，着重在数量上追求供求平衡，并未注重在效率上通过促进供需匹配来达到停车供需的动态平衡。
停车供需匹配，就是通过降低供需信息的不对称来实现车辆和空闲停车泊位的匹配，降低停车行为的交易成本，提高停车资源的利用效率。近年来，信息技术的迅猛发展、共享经济的兴起、停车市场化改革以及社会自治的广泛推行都为停车供需匹配的政策创新和技术创新提供了强有力的支撑。
近年来，过去增供给和抑需求的停车管理政策红利已经逐渐消失，继续新增停车供给的空间不大，停车需求抑制政策也因为涉及到民生问题而难以推动。城市停车管理相关部门除了要积极变革停车供给和需求侧的管理手段外，还应该加强在促进停车供需匹配方面进行创新，通过促进现有停车资源的高效利用来缓解“停车难、停车乱”的问题。具体建议如下。
3.1停车供给侧的变革与创新
3.1.1 加强停车领域市场化改革，推近停车产业化发展
要开放和减少停车场建设领域的行政干预，实行市场化运作模式，充分利用价格杠杆来调控停车供需矛盾，促进停车资源的高效利用。例如，2015年，国家发改委就发文要求地方放开房地产经纪服务、住宅小区停车服务等9项商品和服务价格。此外，2015年，国家发改委联合多部委也共同印发了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，明确提出了推动停车产业化，加强停车设施建设的要求。
3.1.2加强停车设施规划和建设的审核和验收
各地相关部门要加强停车专项规划的编制工作，完善停车市场准入制度，降低停车设施投资建设的准入标准，简化停车设施建设项目的审批。同时，城市交通建设和管理部门要严格执行停车规划、建设的审核和验收，推动建立城市停车场建设和路内停车泊位施划的交通影响评价制度。
3.1.3 完善路内停车管理设施设置
城市停车管理部门应该通过道路停车管理设施向驾驶人明确“是否允许停车、停车收费标准、允许停放时间、违停处罚标准”等信息，增强社会公众对道路停车管理设施的辨识度，以规范驾驶人停车行为，减少乱停乱放的出现，同时也为针对违法停车执法取证提供依据。例如，2016年，公共安全行业标准《城市道路路内停车管理设施应用指南》(GA/T 1271-
2015)正式发布实施，对于完善和健全我国城市道路路内停车管理系统、调节路内停车供需矛盾具有重要作用。
3.1.4创新停车资源供给渠道
目前，高强度开发城市已经很难提供专门建设停车场（库）的较大地块，但是城市各处依然散落分布着各种各样的“边角余料”型土地资源可供新增停车泊位。因此，城市管理者要创新停车资源的供给渠道，努力增加停车泊位的供给。各地城市管理部门都在发掘新的停车资源供给渠道方面都在尝试各种创新方案。例如，南京市尝试在一些老旧小区空地、公共绿地和学校操场利用其地下空间建设兼备停车功能的人防工程，为居民提供更多的地下停车位，以解决小区内私家车停车难题。浙江余姚市对城区内没有地下停车场的老旧小区实施改建树下停车位工程，将小区楼房前后及道路边的草坪、灌木丛改建成了常绿树下的停车位，极大地缓解了小区停车难的问题。
3.2停车需求侧的变革与创新
3.2.1 设置路内停车严管区，加强重点区域停车管理
针对城市核心区购物、餐饮、娱乐等热点区，适当缩减路内停车泊位供给，适当提高路内停车收费，减少非刚性小汽车出行。公安交管部门要设立严管区，加强此类区域停车交通组织，通过完善停车标志标线，加强人工疏导和信息化诱导，加大路面执勤民警的流动范围和巡逻频率，从严查处违法停车行为。
3.2.2推动停车管理政策法规的研究、制定和出台，建立城市综合执法体制
相关部门要加强停车管理政策法规的研究，争取推动在《道路交通安全法》修订中增加路内停车管理的具体内容，出台加强城市停车执法的指导意见，规范和监督停车执法。2015年12月24日，中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，要求推进城市综合执法体制改革，设置城市综合执法管理机构。意见中明确要求城市综合执法管理机构具有“交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权”，要“加强静态交通秩序管理，综合治理非法占道停车及非法挪用、占用停车设施，鼓励社会资本投入停车场建设，鼓励单位停车场错时对外开放，逐步缓解停车难问题”。
3.3停车供需匹配的变革与创新
3.3.1 创新运用信息化手段提高停车管理和停车执法效能
城市交通管理者要积极推动停车管理信息化，加强车主和停车位基础信息的采集和管理，创新运用移动互联网等技术提高停车管理和停车执法效能。例如，南京交警推出了通过微信公众号自助移车，拍照提交后台，，自动识别后指挥中心发短信给堵路车主提醒移车。厦门交警推出了交通违法“110随手拍”举报服务，动员市民群众成为“拍客”，参与违法停车等交通违法举报工作，成效显著。
3.3.2推进城市停车服务与管理平台的建设
2015年，中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》中明确提了积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化和建立数字化城市管理平台，停车管理相关部门要以此为契机，加强停车泊位基础信息库的建立，为实现停车服务于管理平台建设、对接城市综合管理平台以及日后出台停车泊位证制度夯实基础。此外，要加快推进城市停车服务于管理平台的规划和建设工作，提高信息化服务于管理水平。近期，公安行业标准《停车服务与管理信息平台通用技术条件》即将出台，为此类管理信息系统和平台的建设提供了参考。
3.3.3 推行“错峰停车”、“潮汐式停车”，缓解停车难
各地要根据实际情况，创新开展多种类型的“错峰停车”和“潮汐式停车”实践，以促进停车供需匹配，提高停车资源利用效率。例如，上海浦东塘桥社区就根据自身商住混合的实际情况，尝试“潮汐式停车”项目，让商务楼和居民小区“结对子”。居民小区拿出白天的停车位供商务楼上班族停车，商务楼则拿出晚上的地下车库供居民小区的住户停车，利用时间差，交换资源，提高停车泊位的利用效率。与此同时，塘桥社区还开发了静态停车诱导系统APP和停车管理智能化软件，通过信息化手段提高停车效率、优化停车资源配置以及规范车辆停放。
3.3.4创新停车管理社区自治，解决小区停车难
社区停车问题涉及到社区群众的切身利益。由于社区停车位多数属于私有产权，且很多社区内停车属于社区内部范围，并不在交警的管辖范围。因此，要鼓励社区进行各种社区停车自治创新，推动基层民主建设，让社区居民自己来管理自己的停车事务，使社区停车利益问题在基层得到协商解决。目前，各地社区停车自治管理有两种模式，一种是由社区居民通过
成立停车管理委员会自行对小区停车事务进行管理，另一种是小区成立停车管理委员会后，聘请专业停车公司对小区停车事务进行管理。如北京朝阳区自2014年开始试点居民停车自治管理，很多社区通过居民选举组成停车管理委员会，并且引进了正规停车管理公司，对小区停车位进行了重新规划，私装地锁被停车标线所取代，停车秩序得到明显改善。
3.3.5推广停车领域共享经济的发展，提高停车资源利用效率
停车难的一部分原因在于车位使用率不高，近年来随着共享经济的发展，很多停车泊位共享的商业模式得以推广，效果显著，不仅提高了停车资源利用效率，缓解了停车难，甚至还为泊位所有人带来了经济收益。如国内的“丁丁停车”就在利用共享经济模式缓解停车难问题方面做了积极尝试。“丁丁停车”通过在车位安装智能地锁，车位提供者可使用手机进行
设置出租时间、上锁、解锁和收费等操作。寻找车位的车主也可以通过手机进行车位搜索、租用和付费的操作。这种模式通过完备的停车引导系统和对闲置车位的优化利用，将路侧占道车辆最大限度地导流到周边小区和停车场，同时也提升了空闲车位的利用率。
4总结
当前我国城市所面临的停车管理困境，是停车设施建设上的巨大缺口带来的压力传导到管理末端集中爆发的体现。“停车难、停车乱”的问题，不能简单地延续“增供给、抑需求”的老路，而是需要对城市停车管理进行变革和创新，在停车供给侧、停车需求侧和停车供需匹配方面同步推进。
城市道路停车管理有关部门应深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作、加强城市停车设施建设等要求为契机，积极回应，加强落实，稳步推进城市道路停车管理的各项变革与创新。要提高对城市静态交通管理重要性和必要性的认识，加强城市停车管理的研究和实践；积极鼓励和推广各地在停车管理方面的改革和创新经验；加强运用信息化手段提高城市停车管理水平，提升交通管理效能；推广停车领域共享经济的发展，促进停车资源的高效利用；推进停车领域市场化改革，更多倚赖“看不见的手”来平衡供需矛盾；推广停车领域的社会自治，通过民主方式从基层缓解停车矛盾；推进动静态交通协调管理，做到动态交通管理和静态交通管理“两手抓，两手都要硬”，实现城市交通管理的全面发展。
