\从时空视角分析美国早期(1830～1917)的铁路产业政策（运输）
李春香，荣朝和
（北京交通大学经济管理学院，北京100044）
【摘要】美国发展早期，联邦政府的权力有限，财政能力薄弱，行政体系尚未健全，随着铁路时代的到来，“地方行动主义”、“联邦主导”和“市场主导、政府监管”展开了博弈和转换，政府通过直接拨款、土地赠予、担保贷款、购买债券等多种方式资助铁路企业的发展，导致各种产业政策都发出反对声音，无法避免贪腐。然而，从时空经济层面来看，美国政府始终可以通过适时的产业政策“有能力不因时间延误造成过大损失，也有能力及时把握可使己方获利的时机”。铁路的发展，节约了运输的时间成本，压缩了空间距离，助力美国早日实现了工业化、城镇化和信息化，为综合国力的壮大奠定了基础。
【关键词】时空分析；铁路；产业政策；垄断
【中图分类号】F531 【文章编号】1000-713X (2016) 06-0074-07
0引言
美国早期的铁路建设，以1830年第一条铁路（巴尔地摩一俄亥俄铁路）建成通车为标志，期间历经革命、政权更迭和经济萧条，终于打造了一套独特的铁路产业治理战略。在美国，执行社区意志的地方和州政府是经济秩序和政治秩序的基础，所以在国家成立之初，州和地方政府热心支配经济，用公共资金投资私人企业；随着经济发展，美国迈入铁路时代，国家制度开始做出回应，早期的政策方式也逐渐发生变革，联邦政府、州政府和地方政府开始通过为私人铁路公司提供资金和土地的方式支持铁路发展；在铁路发展进入黄金时期后，政府的激励计划导致了严重腐败，市场垄断肆意猖狂，为了保护铁路市场公平竞争和消除价格歧视，终于在1887年，美国国会建立了第一个联邦监管机构——州际商业委员会ICC (InterstateCommerce Commission)，此后，市场监管成为20世纪初美国铁路政策的显著特征，随着铁路经济主体的多方博弈，州际商务委员会的功能和角色也进行了多次调整。全国铁路总里程从1879年的5.3万英里上升到1900年的近20万英里，超过当时欧洲铁路里程的总和，相当于当时世界铁路总长的三分之一。到1916年，美国铁路营业里程达到408745km，创铁路建设史上的最高纪录。截止到1917年，资产额超过两亿美元的铁路系统达到27个。回首美国早期(1830～1917)的铁路发展历程，铁路产业政策从积极的地方主义逐渐演化为市场监管，从经济理论出发，美国铁路产业政策并没有一直朝着一个效率最优模型的方向发展；
从政治理论着手，美国铁路产业政策也并不总是客观地反映掌权者的偏好。然而，从时空经济层面来看，美国政府始终可以通过适时的产业政策有能力不因时间延误造成过大损失，也有能力及时把握可使己方获利的时机。本文基于这个论点，从时空角度梳理美国铁路产业政策发展的方式，从而找出其发展的内在规律。
1 美国早期的国家结构
1.1 有限的联邦政府权力
1776年，美国脱离英国的殖民统治，建立了自己的政权。为了防止英国殖民统治的重现，保护基层的社区和州，美国建立了自下而上的联邦政府，新的宪法使现存的社区和州的独立性达到了最大化。正如托克维尔①( Tocqueville，1945)所言：“联邦政府是最后被采纳的形式；事实上只不过是那些共和政体原则的一个概要，在联邦政府存在之前这些原则就已经存在了，并且独立于联邦政府。”中央力量对下级政府没有支配权，联邦政府把监察联邦政策在各州的行政部门的权力移交给政党和地方法庭( Skowronek，1982)。各州和地方政府控制着自己的学校、公共基础设施、军事理论、财务、法庭和立法机构。这种治理结构分散了联邦政府打造全国性产业政策的能力。
新的宪法明确界定了政府的权力和权力机构之间的制衡原则，法院确保行政机关和立法机构不会逾越各自的宪法和法律权限。宪法认为，集权化的政府权威将构成对社会秩序和人民民主最大的威胁，建立联邦制度的核心意义是防止那种建立在合作模式基础上的政治干预。如果公民认为政府越权，可以通过向法院上诉，责令其予以纠正，所以，司法机构在美国政体中享有最高权威。行政机构没有制裁权力，只能依靠法庭采用习惯法传统执行法律。
1.2 薄弱的国家财政能力
19世纪初期，美国联邦政府的财政能力还很薄弱，资本市场是非集中化的，州和地方级政府掌握大量的区域发展资源，能独立地增加税收，并利用自己的财政能力和政治自治可以自主筹集和支配自认为合理的资金，并且设计协议发行债券(Adams，1927)。结果，州和地方政府扮演了企业家本应承担的角色。
随着铁路时代的来临，1827年2月28日，巴尔的摩通往俄亥俄的铁路②，成为第一条美国取得合法商业经营运送乘客与货物的铁路，同年7月4日，开始动工铺设铁路，1830年正式开通，全长13英里。当时建造铁路的费用是一个天价数字，约为每英里3.6万美元，随着铁路线的延长，巨额的建设成本远远超出了个人和家族财富所能达到的能力，即便是当时富可敌国的“船长”——科尼利厄斯·范德比尔特③也很难凭借个人财力支撑一条完整的铁路线建设，所以，铁路公司的头等大事是用不同的融资获得铁路建设的资金。随着铁路时代的来临，资本市场空前活跃起来，来自欧洲的投资者（其中大部分是英国人、法国人和德国人）是美国早期的铁路大规模建设最初的资金提供者，华尔街成为私营金融中心。
1.3 尚未健全的行政体系
19世纪初期，美国尚未建立完善的公务员体系，上至总统下至公认的捉狗专家均由选举产生，在政府部门担任职务的多是非专业人员，缺乏训练有素的公共运输工程师和专业管理方面的干部，通常情况下，私人群体控制着大型公共建设工程（例如运河、公路、桥梁以及地下隧道）设计、建造和运营，进入20世纪后，在各地方政府才陆续出现了公开任职的行政事务模式。
2 美国铁路产业政策范式的演化史
铁路产业政策(Railway Industrial Policy)，是政府为了实现一定的铁路发展目标而对铁路产业的建设和发展进行刺激或者干预的各种政策的总和。铁路产业政策的功能是：弥补市场缺陷，有效配置铁路建设所需的各类资源；保护中小铁路企业的利益，维护公平竞争；发挥后发优势，增强铁路企业的适应能力。美国政府在不同的历史时期制定了不同的政策。
2.1 前铁路时代的产业政策
在铁路出现以前，美国时任总统约翰.昆西.亚当斯(John Quincy Adams，在1825～1829年执政)认为“联邦政府应该主导国内公共事业的建设，并且应该通过立法的方式保证对运河和公路的资助”。19世纪20年代，美国国内经济出现了衰退，联邦政府也是囊中羞涩，到了19世纪30年代，政府资助修建运河和公路的热情逐渐消退，时任总统安德鲁.杰克逊
(Andrew Jackson，在1829～1837年执政)开始倡导各个州政府承担并负责本州内的公共基础设施的修建与改造工程。
2.2 “地方推动主义”产业政策
铁路在美国出现以后，州和地方政府拥有铁路规划和融资控制权，以及征用私人财产的权力，它们要求公有银行向私人铁路企业提供资本、直接贷款、担保发行债券、购买股票，甚至直接向企业提供财政拨款。地方推动主义(local boosterism)具有强劲的传染力，只要一个社区规划了铁路线，其周围临近的村镇便在很短的时间内主动筹集资金为自己争取火车站
( Fisher,1947)。为了发展东部与新殖民地之间的贸易往来，繁荣本地经济，宾夕法尼亚州、纽约州、马萨诸塞州、马里兰州、弗吉尼亚州、卡罗莱纳州以及佐治亚州都主动出资修建通往西部的铁路。如果没有私人参与者对政府发起的提议提出反对，那么该项提议就被认为是符合民意的合法政策。1853年，宾夕法尼亚州的首席大法官宣布“州政府有义务去推动发展”。美国开启铁路时代之后的数十年里，各州和地方政府都热衷于修建铁路，它们为铁路企业提供土地征用权、直接贷款、认缴债券和现金捐赠等，甚至把支持铁路建设当作自己的天职。一般的铁路线，都会获得地方政府的资助，重要的线路还经常得到州政府的资助。为了促进交通建设，特别是推动铁路发展，各州政府以现金和信贷的形式分配了大约3亿美元的资金，地方和郡县政府分配了1.25亿多美元。公共部门对巴尔地摩一俄亥俄铁路(B&Q)的资本支持就是个典型代表。1927年，B&Q铁路的推动者通过认缴债券的形式从私人投资者和巴尔地摩市政府那里分别筹集了150万美元、50万美元。到1828年，私人投资者和巴尔地摩市政府的筹资额均翻了一倍，分别为300万美元、100万美元。起初，由于马里兰州的财政资金匮乏，拒绝资助B&Q，但是在1833年，马里兰州政府提供了50万美元的资助，到1836年，B&Q的资金链断裂的关键时刻，马里兰州政府和巴尔地摩市政府都慷慨解囊，通过认缴债券的形式分别又提供了300万美元的资助。1837～1839年美国经济大萧条时期，铁路债券滞销，为了继续支持铁路建设，巴尔地摩市政府允许B&Q铁路发行150万美元的“铁路票据”，用以代替应还账款。通过市政府和州政府的多次资助，B&Q终于在1853年到达了它的西部终点——惠灵市(Goodrich, 1960:80-82)。
此外，为了吸引境外投资，很多州和地方政府还通过债券担保的方式为美国铁路企业提供资助。例如，马萨诸塞州于1833年以英镑为单位发行了约合400万美元的债券，用以资助西部铁路建设(Cleveland andPowell，1909:217)。奥尔巴尼市（Albany,纽约州的首府）也为铁路建设发行过100万美元的公共债券。当时的英国铁路热潮加剧了这种趋势。
然而，美国的政治制度认为，政府无权对私人事务进行干涉，也无权干预公共资助的企业，甚至常常忽略自己正常的股东权利，这重逻辑为贪污和渎职现象埋下了伏笔。例如，马里兰州和巴尔地摩市作为B&Q最大的股东，却只占有少数的董事会表决席位，也从不过问和审查公司的财务状况( Hungerford，1928)。这为美国人认为“政府干预将危及私人自由和社会公平”提供了有力证据。鉴于此，政府逐渐放弃了对私人企业的资本援助，也意味着美
国地方行动主义在产业政策中的终结。
2.3联邦政府主导的铁路产业政策
19世纪60年代，联邦政府暂时承担了与地方政府类似的角色，在动用联邦资源之前，首先委托军队负责地质调查和路线设计，当确定可行线路后，再为铁路建设提供土地和贷款。
1862年7月1日，亚伯拉罕·林肯( AbrahamLincoln)签署了《太平洋铁路法案》。法案为首个横贯大陆铁路提供了土地通行权和联邦贷款，还授权铁路公司（联合太平洋铁路公司和中部太平洋铁路公司）可以出售铁路沿线的大片土地以回收建设成本。北太平洋特许证（1864年）、大西洋和太平洋特许证(1866年)、德克萨斯州和太平洋特许证(1871)除了没有
包括贷款担保这一项，与《太平洋铁路法案》实质上是相同的。
然而，联邦政府对横贯大陆铁路的监管是无效的，滋生了更为恶劣的欺诈行为。动产信贷公司( CreditMobilier)动手脚使铁路公司的董事在实际线路竣工之前就提前获得政府的投资补偿，却对铁路的安全隐患无动于衷。联邦政府派出的监管人员甚至联邦立法者，都经常收受铁路股票贿赂，助长了腐败的气焰。1868年，股票持有者终于意识到他们的投资被滥用和稀释，铁路腐败引起公愤，在1872年国会的调查中达到顶点，公共援助腐败严重损毁了国会形象，对民主本身也构成了威胁，同年，国会决定终止对铁路公司的土地赠予政策。
2.4“市场主导，政府监管”模式的形成
19世纪70年代以后，最大的铁路公司与科尼利厄斯‘范德比尔特、杰伊·古尔德④和利兰·斯坦福的名字相连，规模超过了州政府，掌握着市镇和整个地区的命运，卡特尔和联营占据了主导地位。大的铁路公司严重影响了运货者和小铁路公司的利益，违反了市场原则。政府、铁路企业、铁路投资者展开了长达十余年的权力博弈和争论，终于在1 877年，国会成立了州际商务委员会(Interstate Commerce Commission，简称ICC)，负责调研和协调各州间的地面运输，以规定运价为特征，并裁决产业中的冲突。1903年到1913年之间通过了一系列法案，扩大了ICC的权力，从此，联邦政府在政治生活中充当中立仲裁人的原则运用到了经济领域，强化市场( market-enforcing)成为保护经济自由和促进经济增长的流行范式。到1916年，美国的美国铁路营业里程达到408745km，创铁路建设史上的最高纪录。截止到1917年，资产额超过两亿美元的铁路系统达到27个。
3 美国铁路产业政策的时空分析
从经济理论出发，美国铁路产业政策并没有一直朝着一个效率最优模型的方向发展；从政治理论着手，美国铁路产业政策也并不总是客观地反映掌权者的偏好。本文引入“时空经济”的全新视角，从时间和空间的维度对美国早期的产业政策进行判断和界定。
经济时空关系是指现实社会经济中主体或事物体现其时间与空间特征的存在及运动状态。任何人或组织都不可能脱离具体的经济时空关系。经济主体一方面受到经济时空的约束，但另一方面也可以能动地对后者加以改变。在本文中的分析中，经济主体显然为“铁路企业”。
3.1 铁路发展大大节约了时间成本，加快了美国工业化和现代化的步伐
19世纪30年代和40年代修建的早期铁路只是用来连接当时的商业中心和弥补水运的不足，这些线路都非常短，基本上都在50英里以内。1951～1854年间，连接东西部的大干线与位于老西北部的一个完整的新运输网几乎同时完成。1860年，修好的9000英里铁路已经通达各地，除了笨重的、较不值钱的货物外，铁路已经取代了河川，湖泊和运河而成为主要的运输工具。
与运河运输相比较，铁路每吨英里的维护费用低，且受天气影响的因素小，并且彻底改变了运输和旅行的速度。如图1，一个旅行者由纽约到芝加哥原来需要花费三个星期的时间，到了1857年，乘坐火车完成同样的旅程仅仅需要三天。除了速度快，铁路为托运者和乘客提供的是一种更为“准时、可靠、规律、全天候”的服务。在1842年波士顿至洛厄尔(Lowell，位于马萨诸塞州东北音阻鞠铁路支线开通之前的20年里，由波士顿到康科德（Concord，位于新罕布什尔州东南部），都是取道米德尔塞克斯运河、梅里马克运河及一些支运河，逆流需要五天，顺流需要四天。1 842年铁路开通以后，同样的行程，单程时间减少至四个小时。新铁路线上往返两地运货四趟的时间，船运只能载一趟货物。运河如果要达到与铁路相同的运输量，则必须有四倍于铁路的载货空间，即使做到了这点，由于冬季结冰，运河的运输一年中也必须停顿4个月。
至19世纪70年代经济萧条来临时，超过70000英里的铁路已经投入运营，给全国提供了基本的陆上运输网，这个运输网一直被利用到20世纪汽车与飞机兴起时为止。铁路的发展从时间上加快了美国工业化与现代文明的步伐，为综合实力的壮大奠定了基础。
3.2 铁路发展缩短了空间距离，实现了美国的城镇化与主权统一
一般说来，铁路作为一个投资巨大的基础设施项目，在许多国家和地区，即便是由政府进行投资也会权衡投资的收回和盈利的可能性，更不用说是私人进行投资了。所以一般基础设施是先有了相当的市场需求才开始建设，这往往使得基础设施建设滞后于经济发展。而德克萨斯铁路系统、圣菲铁路系统、北太平洋系统和加拿大太平洋铁路系统都是超前修筑的，即修路先于市场需求。是铁路带来了移民，移民来开发了这些地区，然后才有这些地区建州加入联邦的（见图2）。
美国政府利用手中掌握的资源和各地区、各铁路公司之间的竞争，巧妙地利用“多修路多得地”的政策，积极调动国内外民间资本，使铁路公司真正的成为了西进运动的“急先锋”！这些辽阔的“蛮荒之地”迅速实现了拥有现代交通基础设施的梦想。政府的赠地政策不仅撬动了更多的民间商业投入，也撬动了移民的涌入和这些地区经济跨越式的发展。经济利益上
的竞争机制使各铁路公司积极加快发展步伐，使美国交通得到突飞猛进的发展，也使美国铁路建设长期领跑于世界。
西部的一些矿山港口、营地和牛镇受益于铁路运输，迅速发展成为城镇- -有的甚至成为区域中心城市。丹佛原是落基山地区的一个矿山小镇，19世纪70年代几条铁路修到那里使其成为落基山区的交通枢纽后，采矿业和工商业得到了迅速的发展。到19世纪末，人口达20万，成为该地区最大的中心城市。铁路开通后，西部良港有了充足的货源而发展壮大起来，如洛杉矶因南太平洋和圣菲铁路的开通，使其海运事业高速发展，为其后来成为西部第一大港奠定了基础。同样，西雅图也是因为北太平洋铁路修通后才发展起来的。
美国历史学家、博物学家和前国会图书馆馆长丹尼尔·布尔斯廷说：“在19世纪的美国，铁路的出现，在促进发展方面，与报纸和学院以及平地而起的新兴城市，起到了完全相同的作用，美国的铁路常常是以不特定的地方通往不知道什么地方。”从某种意义上说，美国早期（1830～1917年）打造的铁路产业政策，直观上缩小了国家的空间距离，客观上实现了国家统—。
4 结论
铁路基本建设是国民经济发展的战略重点，是社会经济发展水平的重要标志，是生产力发展和实现工业化的基础条件和必由之路，这在理论上早已得到充分论证并为多数工业化国家实现现代化的实践所证明。美国是世界上最早修建铁路的国家之一，也是当今铁路网最为发达的国家之一。来自国内外的经济学、政治学、历史学、管理学的学者都将美国铁路发展史作为课题去研究和探索，特别是美国在早期（1830～1917年）打造的铁路产业政策，既创造了美国现代文明，也助长了无数“海盗大亨”的贪污腐败，既不可以使用经济模型解释清楚，也不足以或是褒扬，或是批判，众说纷纭，难辨功过。然而，美国早期的铁路产业政策似乎更符合时空经济发展的规律，美国政府始终可以通过适时的产业政策“有能力不因时间延误造成过大损失，也有能力及时把握可使己方获利的时机”，从此，美国坐稳了世界大国的位置。
