煤层气与煤炭协调开发机制法制保障*（煤炭）
赵云海1 路未雷2 曹 霞2
（1．晋中学院公共管理学院，山西省晋中市，030600；2．山西财经大学法学院，山西省太原市，030006）
摘 要 长期以来，煤炭与煤层气两种能源资源在开发中冲突问题不断。国家出台多项
政策，提出要创新煤层气与煤炭协调开发机制，合理解决两种资源开发的冲突问题，促使资源安全高效地开发利用。煤层气与煤炭协调开发机制，正是十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的最好体现。本文通过梳理分析煤层气相关政策法规文件，借鉴实践经验，提出煤层气与煤炭协调开发的矿权管理制度、综合勘查制度、合作开发制度、资料共享制度、退出约束制度、纠纷解决制度六项法律制度，并提出相应的法制保障建议。
关键词 煤层气协调开发 法律机制 法制保障 中图分类号 TD- 712. 67
近年来，国家有关煤层气的政策法规文件中，多次提出要建立、完善煤层气与煤炭协调开发机制，以解决煤层气与煤炭的矿业权（以下简称“矿权”）重叠问题。其中，《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》（2011，以下简称《煤层气十二五规划》）在其“保障措施”一章的第五条首次提出要“创新协调开发机制”，此后的多个政策法规文件中都出现对协调开发机制的相关规定。笔者即以“煤炭与煤层气协调开发”为关键词，分别在中国知网、万方数据等学术平台上进行检索，共检索到相关期刊类文献不足20篇，且以煤层气
相关的经济或技术类文献居多。其中，最早开始研究的是张新民等(2009)，对煤层气与煤炭资源协调开发进行了浅析；此后2010 - 2011年，学界仍处于零散的探索阶段，相关文献有6篇左右；2012- 2013年，学界对此开始有相对系统化的理论研究，以孙景来(2013)的研究最为全面、清晰，探讨了煤层气与煤炭协调开发的模式；2014 - 2015年，学界进一步对各个矿区的协调开发进行研究。在对这些文献的梳理过程中，笔者发现：学界对煤炭与煤层气协调开发的相关研究经历了由一般到特殊、再由特殊到一般的循环往复过程，且总体上仍
处在技术层面的探索阶段，鲜少有对其法律机制的研究。本文即是对相关政策法规的梳理、分析，并通过对实践经验的总结，对煤层气与煤炭协调开发法律机制进行研究，并提出相关法制保障建议。
1煤层气与煤炭协调开发的政策法规现状
1.1 《煤层气十二五规划》(201 1)
国家发展和改革委员会，国家能源局组织编制了《煤层气十二五规划> （发改能源[2011]第3041号），并于2011年11月26日下发、公布。该规划在其“保障措施”一章的第五部分提出要“创新协调开发机制”，在煤层气和煤炭资源勘探和开发环节要进行合作、避让及共享。主要包括四个具体制度：共同勘探制度，即新设的探矿权须对两种资源综合勘查、评价和储量认定；合作开发制度，即开发能力不足的企业须采取多方合作的形式进行开发；合理避让制度，即在煤炭资源的不同区域采取不同的矿权配置方式、开采时序方案等合理的避让措施；资料共享制度，即煤炭企业与煤层气企业须加强在开发方案、项目进展、地质资料等方面的信息共享。
1.2 《煤层气产业政策》(2013)
国家能源局2013年2月22日发布了<煤层气产业政策》，其法律依据是《煤炭法》、《矿产资源法》和《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》 （国办发[2006] 47号）等法律法规。该文件第四条规定要“完善煤层气与煤炭资源综合勘查、合理布局、有序开发、高效利用等政策，加抉并妥善解决煤层气与煤炭矿权重叠问题，形成煤层气与煤炭资源协调开发机制。”并在第六章专章规定了“煤层气与煤炭协调开发”，重申了前述政策文件中的相关制度，并对开发布局细分为“设置煤层气或煤炭探矿权的区域”、“已设置煤炭矿业权但未设置煤层气矿业权的区域”、“已设置煤层气矿业权的区域”等，分别规定了协调开发方式。此外，该文件第五条还对开发主体设定了准人条件，第二十六条进一步提出通过市场竞争方式择优确定开发主体，并重申了“勘查开发约束机制”中的“限期开发制度”，明确了核减矿权面积的责任方式。
1.3 《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》(2013)
国务院办公厅于2013年9月14日下发的《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发[2013] 93号），该文件对“协调开发机制”进行了深化与完善，提出了更有可操作性的措施。在其第十条中提出要“建立煤层气、煤炭协调开发机制”，勘查开采两种资源的布局和时序要进行统筹安排，再次重申了合作与避让制度；在十一条中除重申了共同勘察制度外还增加了“勘查开发约束机制”，即要通过设定投入标准、限期报告储量、限期开始开发等措施对煤层气矿权建立退出机制。
1.4 《煤层气勘探开发行动计划》(2015)
为落实《能源发展战略行动计划(2014 - 2020年)》的要求，加快培育和发展煤层气产业，推动能源生产和消费革命，国家能源局制定并颁布了《煤层气勘探开发行动计划》（国能煤炭[2015] 34号）。该文件在“保障措施”部分第四项规定“完善资源协调开发机制”，但内容上并无新的相关规定，只是简略地重申了前述政策文件中的共同勘查、共同合作、合理避让、资料共享等制度。值得一提的是，该文件明确了要“推进山西省煤层气与煤炭资源管理试点工作”。国家发展改革委2015年4月14日印发的《2015年循环经济推进计划》中提出组织实施《煤层气勘探开发行动计划》，“鼓励采用煤与瓦斯共采方式”。
通过对以上政策文件的梳理分析，笔者发现，煤层气与煤炭协调开发机制是在不断发展完善中的，其主要内容可总结为综合勘查、合作开发、资料共享、退出约束四个方面。即在勘查阶段中，须对两种资源进行综合勘察，勘查资料须共享。在开发阶段中，矿权设置要依据煤炭远景规划区、煤炭生产区的不同特点，将矿权配置给最优的企业；已设置矿权的区域，煤炭企业与煤层气企业要根据所在煤炭区域的不同，采取不同的合理避让措施，调整开发时序；并根据各自的开发能力，采取不同的合作方式。另外，在勘查与开发环节，还要通过限
期投入标准、限期报告等措施，对矿权实施合理的退出约束机制。
2煤层气与煤炭协调开发的实践经验
近年来，在国土资源部等有关部门及山西省地方政府的共同推动下，形成了煤层气与煤炭协调开发的多种实践模式，主要有煤层气企业与多家中小煤炭企业合作的“三交模式”、煤炭企业反哺煤层气开发的“潞安模式”和煤炭企业综合勘查开发煤炭煤层气的“晋煤模式”等，促使煤层气与煤炭资源开发企业互利共赢。当前学界对煤层气与煤炭协调开发的研究还有对“晋城模式”、“松藻模式”及“两淮模式”等模式所做的技术性研究。从中可以看出，煤层气与煤炭协调开发在实践中是可行的。
2.1 三交模式
山西省三交地区的煤层气与煤炭矿权重叠问题曾十分严重，中石油三交煤层气矿权区块面积中的77%存在重叠问题（煤层气矿权面积462 km2，重叠面积达357 km2）。其中与煤炭探矿权与采矿权分别重叠3个、59个，重叠面积分别为120 km2、237 km2。煤层气企业与煤炭企业双方经过协商一致并签署合作协议，以协议的形式推动采气采煤协调发展。
三交地区的采煤采气协调发展，是将矿权重叠区域根据采煤时序状况细分为废弃采煤区、采空区、5-8a采煤区、8a后采煤区，分别进行“采后抽”间歇抽采、“采中抽”一井多用、“采前抽”加密布井以及正常布井等四种协调开采方式，见表1，在时间、空间及功能上实现资源开采全过程的协调。煤层气和煤炭两种开采主体相互配合、友好协作，实现共同勘探、共同开发、联合利用。此种合作模式，使得双方矛盾化解，在降低投入成本、共享成果资料、降低安全风险等方面达到互利共赢的效果。
该模式中，约束双方主体行为的合作协议发挥了重要作用。
2.2晋城模式
山西省晋城矿区位于沁水盆地煤层气产业化基地，是国家地面煤层气开发的重点建设项目。该矿区采用煤层气与煤炭一体化协调开发模式，将矿区划分为煤炭采空区、煤炭生产区、煤炭规划区，进而依据煤层气含量、瓦斯压力、煤层气采收率等技术因素，采取不同的开发方案。
在煤炭规划区，煤层气开发以地面开发为主，实行“先抽后采”、先采气后采煤、以采气保采煤；在煤炭生产区，煤层气开发须与煤炭开发相协调，边抽边掘、边抽边采，即控制瓦斯含量达到安全水平，又保证两种资源高效开发；在煤炭采空区，煤层气在煤炭开采后进行开发抽采，降低区域内瓦斯浓度。该模式使得两种资源的开发在空间上得到衔接、在时间上得到接替，主要特点是先采气后采煤、以采气保采煤、地面开发与井下抽采相结合，主要目的是保障煤炭资源开采的安全高效，同时实现两种资源的协调开发。该模式煤炭采空区、煤炭生产区、煤炭规划区的“三区联动”划分，在前述煤层气相关政策法规文件中都有一定的体现。
综上，煤层气与煤炭资源协调开发在实践中已有许多模式可供借鉴，除以上两种模式外还有处于华东煤矿区的“两淮模式”、处于云贵高原向四川盆地过渡带的“松藻矿区模式”等。但是这些模式鲜少涉及法律的规制问题，学界对各种模式中相关法律问题的研究也少之又少，亟需通过对政策法律进行梳理，借鉴实践经验，将煤层气与煤炭资源协调开发机制以法律制度的形式确立下来。3煤层气与煤炭协调开发的法律机制
通过对上述煤层气政策法规文件的梳理及协调开发模式的分析，可以得出煤层气与煤炭协调开发机制在政策与实践中已有一些有益的成果，需要通过对其法律化，从而形成完善的法律运行机制。
3.1 概念界定
从上述政策文件中可知，《煤层气十二五规划》( 2011)在政策层面首次明确提出煤层气与煤炭“协调开发机制”的表述。而在理论研究中，张新民等(2009)最早对其在技术上做了概念界定，其认为煤层气与煤炭协调开发是指基于两种资源密切共生、相互影响的关系，以两种资源合理高效开发利用为目的，按照“采煤采气一体化”“地面与井下立体开发”的原则考虑两种资源在开采时间顺序、空间布局等方面的协调，统一部署资源勘查、开发规划与设计、开采途径与技术应用。此后，多位学者亦支持煤层气与煤炭协调开发并对其内涵及运行机制进行研究。晋香兰(2012)认为煤炭与煤层气协调开发即为一定地质条件下，地面与井下各种抽采技术在时间上延续、空间上衔接以及各项关键技术的有效匹配，以达到煤层气与煤炭两种资源安全高效开发为目的的综合性开发方法。申宝宏等(2015)认为煤炭与煤层气协调开发是指通过对采煤系统与采气系统进行时间与空间衔接上的协调，安全、高效开采与有效利用煤炭和煤层气两种资源。季文博(2015)认为煤炭与煤层气协调开发就是以二者的资源属性为基础，统筹规划采气与采煤的时间衔接和空间布局，减少二者的相互限制，利用二者的相互促进作用，安全高效开采两种资源，实现资源、经济、安全、环境四种效益的最大化。
笔者通过对相关文献的分析研究，煤层气与煤炭协调开发机制的内涵已趋于统一。首先，都明确了煤层气的资源属性，且是与煤炭资源共生的资源，进而采取措施协调其与煤炭资源在开发中的冲突；其次，都认为该机制是对两种资源的开发进行时间和空间上的协调；再次，都认为该机制的目的是实现两种资源的安全高效开发；最后，学者们进行的研究多是从开发技术的协调上进行的，缺乏对两种资源协调开发的法律机制角度进行研究。笔者通过对政策法规文件与学者研究的梳理分析基础上，对煤层气与煤炭资源协调开发法律机制进行初步界定。煤层气与煤炭资源协调开发法律机制是指以两种资源安全高效开发为目的，在资源开发的时间顺序、空间布局上进行合理衔接，协调资源开发中各主体的权利、义务与责任的制度运行机制，主要包括综合勘查、合作开发、资料共享、退出约束等法律制度。
3.2煤层气与煤炭协调开发的法律制度
煤层气与煤炭协调开发法律机制是由政府、企业（煤炭开发企业与煤层气开发企业）与法院等共同构成的法律协调机制，其中政府对煤炭企业与煤层气企业通过矿权管理、开发监管、冲突协调等进行调控，煤炭企业与煤层气企业之间通过综合勘查、合作开发、资料共享、退出约束等进行资源综合协调开发，法院对政府与企业之间、煤炭企业与煤层气企业之间发生争议时进行司法仲裁、调解和救济，见图1。在此法律机制中，主要包括矿权管理制度、综合勘查制度、合作开发制度、资料共享制度、退出约束制度、纠纷解决制度六项法律制
度。其中矿权管理制度与综合勘查制度是基础，合作开发制度是核心，资料共享制度、退出约束制度、纠纷解决制度是保障。
矿权管理制度，就是政府矿权管理部门依据《矿产资源法》及其配套法规对煤层气矿权进行审批许可并对矿权市场进行监管，包括对煤层气开发企业矿权的许可、矿权流转及约束退出的监管等。一方面，在新设煤层气矿权时，通过招投标等竞争方式优先配置给有实力的企业；另一方面，通过对矿权交易市场的建立与完善，促使煤层气矿权有序流转。如此，既可缓解煤层气矿权重叠问题，又可促使煤层气与煤炭资源协调开发。
综合勘查制度，是指煤层气或煤炭资源开发主体依据《矿产资源法》、《煤炭法》等法律法规以及矿产资源、煤层气开发利用等规划，对煤层气与煤炭两种资源进行综合勘查、评价和储量认定，并提交综合勘查报告，按有关规定进行储量评审（估）、备案。综合勘查可同时获取两种资源的储量、分布范围等技术信息资料，以便合理规划资源开发的时间顺序及空间布局，为合作开发及资料共享奠定基础。勘查的进度状况也为约束退出制度提供了依
据。
合作开发制度，是指煤层气与煤炭资源的开发主体在采煤与采气的过程中合理避让、协调合作，在时间顺序及空间布局上有序衔接，采取共同投资、技术协作、共享收益等合作方式开发两种资源。尤其在矿权重叠区域，可借鉴“三交模式”的经验，双方开发主体独立协商或经政府协调签订合作协议，明确双方主体的权利、义务及责任，保障双方的合作关系、推动两种资源高效开发。
资料共享制度，是指煤层气与煤炭资源开发企业对两种资源的勘探开发相关资料（除商业或技术秘密外）通过报送相关部门或相互报告等方式进行共享，对地质勘查及工程建设等资料妥善保存并报备有关部门，对开发方案及项目进展情况进行互审沟通以相互衔接。双方企业有共享的义务、有查阅知悉的权利，政府部门有接受报备的权力和公开信息的义务。
退出约束制度，即政府有关部门对煤层气开发企业进行开发监管，依据依法设定的最低勘查及开发投入标准和在勘查结束后或产能建设期限内审查企业的勘查开发状况，进而采取财税补贴或核减矿权面积等相应措施。对未达最低勘查投入标准或未能按时完成勘查并报告资源储量、勘查结束后不及时进行开发建设的企业，核减其矿权面积；与此相反，满足一定的勘查开发建设的标准，即可享受政府财税方面的补贴支持。
纠纷解决制度，即当煤层气与煤炭开发企业在资源开发过程中发生纠纷，如矿权重叠、开发利益纠纷或违反合作协议等，双方进行协商或请求政府协调处理，必要时请求法院进行裁判的纠纷解决制度。
4煤层气与煤炭协调开发机制运行的法律保障进路
通过对煤层气与煤炭协调开发法律机制的梳理，笔者发现其中具体制度的法制化（或法律保 障）程度还较低。其中，矿权管理制度与综合勘查制度的法制化程度最高，有《矿产资源法》及配套法规规章来实施，但仍存在诸如完善矿权交易市场及矿权流转制度-的问题；合作开发制度是该法律机制的核心环节，但其法制化程度却不高，合作开发只能依靠民事法律自愿签订合作协议，缺乏法律法规明文规定的强制力；资料共享制度中，缺乏法律对企业查阅知悉权的保障及共享义务的明确规定；退出约束制度中，相关的勘查投入标准或时限的法律规定还存在缺失；纠纷解决制度中，矿权纠纷引入司法救济仍无法律依据。因此，笔者对该法律机制运行的法律保障提出如下建议。
4.1 创新煤层气立法，完善现行法律规范
如前所述，中国已出台了多项煤层气政策文件，但强有力的政策却缺乏与之匹配的强有力的法律法规保驾护航，使得煤层气与煤炭协调开发缺乏法律依据。1994年，中国煤层气产业发展初期，原煤炭工业部颁行了<煤层气勘探开发管理暂行规定》，规定了煤层气生产许可证制度。由于该规章自身所存在的问题，如对煤层气开发独特性的认识不足，以“煤层气作为煤炭资源的附属品”作为其基本指导思想，对处理与煤炭资源勘探开发的矛盾都远未规定到位，加上当时国家行政机构调整，该规章的效力仍是一个问题。新修订的《煤炭法》
(2013)仍规定鼓励煤炭企业“综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭” （三十条第二款），与《矿产资源法》（2009修）及其配套法规规章在矿权管理等问题上的规定仍衔接不足，对当前煤层气与煤炭协调开发的政策成果也缺乏响应。就此情况来看，制定单独的煤层气相关法律可能不现实，所以建议一方面继续修改《煤炭法》与《矿产资源法》，以规定煤层气开发的相关问题；另一方面由相关部门联合制定、国务院颁行煤层气相关行政法规，将煤层气与煤炭协调开发机制法制化，将煤层气矿权管理、综合勘查、合作开发、资料共享、退出约束、纠纷解决等制度进一步细化为更具有可操作性与执行力的法规文件。
4.2优化矿权管理，加强政府执法监管
政府在煤层气与煤炭协调开发机制中发挥着重要作用。可通过矿权管理将煤层气矿权配置给有实力的企业以促进煤层气规模开发；通过开发监管督促企业进行勘探开发以完成产能建设；通过冲突协调处理企业之间以及下级政府部门与企业之间的纠纷。因此，要充分发挥政府的监管、协调作用，加强政府执法，推动气煤协调开发。在矿权管理中，一要改革矿权管理机制，试点煤层气矿权二级管理体制，实行“部控省批”即省级地方审批发放矿业权而由国家部委备案审控；二要加快完善矿权流转市场，矿权出让与转让均引入招标、拍卖等市场竞争机制，促使煤层气矿权得到最优配置，煤层气矿权得以尽快实施；三要完善矿权信息管理，部省两级矿权信息要协调一致，避免重叠设置；四要建立矿权评估市场，在煤层气合作开发中合理评估矿业权，协调利益均衡、促进双方合作。在开发监管中，一要对申请新设煤层气矿权人进行严格审查；二要制定并执行最低勘查投入标准及时限，对一定期限内未能进行勘探或开发以及不能按时完成勘探或完成产能建设的矿权人，严格执行约束退出制度；三要依法对煤层气与煤炭开发资料进行监管，保障资料共享。此外，政府还要充分发挥纠纷协调作用，合理介入煤层气开发纠纷中，积极协调化解纠纷，减少煤层气开发主体因纠纷而延误开发建设；充分发挥“煤矿瓦斯防治部际协调领导小组”的作用，统筹煤层气发展规划，推动落实煤层气相关政策法规措施。
4.3 引入司法救济，完善能源法治
煤层气与煤炭协调开发，需要化解煤、气企业之间的利益冲突。这不仅需要政府的行政调解或企业之间的自我协商，还需要引入司法救济。现行《矿产资源法》未能规定矿权纠纷的司法解决途径，只是规定了政府的协调裁决这一手段。而矿权重叠问题是制约煤层气开发的关键，需要更加完备的法治救济途径才能有效解决矿权纠纷。在今后的《矿产资源法》修改中，应进一步规定司法解决途径，完善法治过程。在煤层气与煤炭协调开发中，要充分发挥民事法律的作用，利用《物权法》、《合同法》等法律在矿权纠纷、合作纠纷中维护开发主体的合法权益。
综上，煤层气与煤炭协调开发是当前能源革命新常态以及应对气候变化形势下的必然选择。而煤层气与煤炭协调开发机制中的矿权管理制度、综合勘查制度、合作开发制度、约束退出制度、资料共享制度、纠纷解决制度等制度形式已趋于稳定，有待在实际运行中逐步完善。煤层气与煤炭协调开发机制亟需在相关立法、政府执法、法院司法等法治各环节得到完善的法制保障。
