美国陆上油气出让管理程序分析

 王升辉1，吴裕根1，孙婷婷2，丁  锋1，  卜小平1

 （1．国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034;2．中国地质大学（北京）外语学院，北京100083）

摘要：美国油气资源出让政策经过一百多年的改革和发展一直在逐步完善，其先进的经验值得我们借鉴。本文对美国联邦陆上油气资源出让管理从资源规划、区块评估、租赁竞标到缴费的整个流程进行了全程分析，结合我国实际提出了适合当前油气资源区块出让工作发展的具有创新性的政策建议，为我国油气资源管理市场化进程提供了有力参考。

 关键词：美国陆上油气；竞标租赁；管理程序；建议

 中图分类号：F416. 22文章编号：1004-4051(2016)05-0029-04

 美国陆上分为联邦、州县市、印第安和私有土地四种类型。联邦政府拥有陆地面积的30% (283万km2)，州县市土地占15%（141万km2），印第安土地占4%（36万km2），私人土地占51%(470万km2)（图1）。内务部下属的土地管理局(BLM)被授权管理与联邦土地相关的石油和天然气资源。

 联邦土地的油气资源管理程序主要分为两部分：一是以规划优选区块、组织租赁竞标的方式租赁油气资源并收取相应费用；二是通过批准许可和执法检查的方式进行后期管理，申请人在竞得租赁区块后经过土地管理局等相关部门的许可才能进行相应的勘探开发活动。

 根据1987年的《联邦陆上油气租赁改革法》规定，所有联邦的陆上土地必须以口头竞标的形式进行竞争性租赁，只有在无人肯出等于或高于条例修正案规定的最低标底金额时，才可以采用非竞争性方式进行租赁。竞争性租赁中每个区块最大的面积为2560英亩，阿拉斯加除外（5760英亩），非竞争性租赁区块的最大面积为10240英亩。竞争性租赁要经过资源规划、政策与环境分析、公告及修订等程序后方可进行。

1  资源规划

 土地管理局根据土地利用规划中制定的资源管理计划进行合格区块的选取并制定资源规划(RMP)。资源规划草案中将附上针对每项管理备选方案的地图，显示禁止租赁区域、开放区域及附加条件开放区域。

2  国家环境政策法分析

 完成资源规划制定工作后，土地管理局需要对资源规划进行国家环境政策法( NEPA)分析。将国家环境政策法分析加入规划过程，确定国家环境政策法的适用对象( CX)，确定对区域的现有分析的充分完整，生成一份国家环境政策法分析充分性文档(DNA)，完成一个环境评估(EA)，生成无明显影响(FONSI)报告后，着手编制一份环境影响声明( EIS)，找出重大的潜在影响。

3环境影响报告

 环境影响报告书( EIS)应明确提出为避免或减少不利影响以及提高环境的质量的合理方案，说明管理备选方案的预期环境、经济和社会影响。主要内容包括目的和需求、包含计划行动的替代方案、受到影响的环境范围、具体的环境影响。土地管理局对环境影响报告书草案多次征询意见并修改后，由美国环境保护署审查所有的环境影响报告书。土地管理局必须准备一个“决定记录”，记录下环境影响报告书准备及形成的全过程。

4信息公开

 完成环境影响报告书后，在具有合格土地的况下，土地管理局对符合条件的租让区块进行编号，并至少在每季度组织口头竞标。土地管理局各州的办公室在开始竞标90日前发布竞争性租赁公告，在联邦公报和州土地管理局网站上粘贴租赁地块及附属信息。

 所有的公众和社会团体均可针对未进行充分国家环境政策法分析或不符合其他特定法律（如濒危物种法、地下水或国家历史保护区）的区块提出反对。在租赁拍卖前15日内提出反对意见的，土地管理局可考虑支持反对意见（从租赁计划中撤回这些区块）、否认反对意见或将该区块诉诸日后裁决。其他未提出反对意见的区块，将进入拍卖程序。

5租赁竞标

5.1租赁竞标资格

 依据1920年的《矿藏土地租赁法》规定，陆上石 油天然气的租赁主体包括：任何美国成年公民；代表美国未成年人利益的法定监护人或受托人（但未成年人不得取得该租赁许可）；根据美国法律规定由公民和组织成立的协会、公司等；外国人可以通过持有某公司的股权获取相关利益（仅当该国法律不否认美国公民享有同样的特权时）。

5.2租赁竞标程序

 竞标通过口头竞标的方式进行。竞标者首先进行登记，取得一个竞标号码，出具一份声明，同意竞标成功即构成具有法律约束力的承诺。竞标开始后，竞拍的地块出让给口头拍卖中出价最高的竞拍者。

 土地管理局最低可接受的价格为2美元／英亩，在竞标中给出了最高价格的合格投标人向土地管理局提交一份合法签署的竞标表格，并支付最低竞价价款和第一年的预付租金及管理费等。在出让日之后的十个工作日内向土地管理局支付其余的租金，租赁期限一般年限为5～10年。在租赁拍卖中未收到报价的登记地块也可以通过2年的非竞争性租赁方式进行出让。在拍卖结束首个工作日后收到的申请，土地管理局以先到先得原则进行授予。

6缴费

6.1红利

 政府与竞得区块的承租人签订的合同规定缴纳红利的形式和方法。红利有两种形式：一是签约红利，通过招标拍卖的方式确定，在租赁合同签订时缴纳；二是现金红利，各州的规定不尽相同，根据生产年限进行缴纳。如密歇根州规定，在油气合同签约的第六年，油气开发企业要按照油气田的面积以每年每英亩10美元的比率缴纳现金红利，此后每一年按照每英亩增加5美元的标准缴纳现金红利，直至第十年，十年后油气开发企业按照每英亩每年

30美元的标准缴纳红利。

6.2矿区使用费

 矿区使用费也被称为矿区租金，一般按照油气田的矿区使用面积从量征收。陆上油气田的矿区使用费，根据该地区油藏品位、埋深、地质条件等，从每英亩每年2～30美元不等进行缴纳。每年必须要准时支付年租金，直到生产出油气产品需要支付权利金时为止。

  6.3权利金

 权利金的费率一般由联邦或州政府的立法规定一个最低标准，具体的征收比率由油气田的所有者和油气公司谈判决定。联邦土地油气区块的权利金根据地区情况不同比例略有浮动，总体比例约 为12.5%。

 以上即为美国联邦陆上油气区块竞标租赁的 主要程序（图2），美国联邦土地制度与我国土地公 有制具有很高的相似性，其可借鉴度较高。

7对我国油气资源出让管理的建议

7.1  区块退出机制设计

 由于历史发展等原因，国内当前油气区块主要掌握在国有的四大油公司手里，由于缺乏有效竞争，存在着勘查开发成本高、效率低等一系列问题。为了搞活区块、增大退出力度，我国采取了一系方法和手段着力解决圈而不探的问题，当前主要是依靠限定最低勘查投入的方式来提高勘查成本，但收效有限。推动我国油气资源勘查开发市场化进程，首先要解决油气区块市场化的问题。针对于区块退出，建议从以下几个方面人手。

 1)设定合理持有成本。美国对出让的区块征收红利、权利金和租金等，随着持有年限的增加，租金加倍，通过经济手段管理油气区块。比如水深小于400m的海上区块，签订的为8年(5+3)的租赁合同，承租人在前5年的租金保持不变，第6年为前5年的2倍，第7年为前5年的3倍，以此类推。如租赁期间有油气产出，则重新计算租金标准，部分区块在油气生产阶段甚至不收取租金，只收取权利金。油气勘查期的租金递增制度可以增强作业者勘查积极性，有效防止圈而不探现象的发生。

 建议提高我国现有的探矿权使用费标准（也可以用租赁的方式收取租金），并施行使用费递增制度。

 2)限制勘查年限。美国对于保持油气区块的市场化运作非常重视。为了增加区块流动性和活力，出台了一系列法律，从制度上保障油气区块的高效开发。美国对联邦陆上及海域的油气区块以租赁的方式进行出让，一般签订5～10年（给予一定延长期）的合同。超过合同规定期限，只要没有油气产出，立即终止合同，收回该区块所有权利，作业公司无条件退出，一切损失由作业公司自己承担。同时，要完成约定的复垦及恢复治理方案，否则保证金（保证金一般远高于恢复治理费用）不予退还。如金额不足以完成恢复治理工作，则追缴罚款甚至诉诸法律。

 我国正常油气区块勘查时间一般为1～5年，即使是地质环境较为复杂的区块，勘查年限也不会超过10年。如果在10年内仍没有油气发现，无法产出油气，只能说明两个问题：一是该区域油气资源量或赋存条件等无法满足当前开发条件；二是该作业公司从技术设备到经验能力等各方面无法满足当前勘查工作要求。无论基于何种原因，本区块都不再适合该公司继续作业，应予以收回。鉴于此，建议我国油气探矿权首次设立的批准年限为5年，根据实际情况（如地质条件复杂等）允许1次延续，延续时间为3～5年，之后不再延续，延续期间租金递增。如到期后仍无油气产出，立即全部收回，绝不可采取按实际收费比例退出制度。

 3)取消最低勘查投入限制。企业的勘查投入应为自主行为，由企业自身决定，限定或提高勘查投入，并不能从根本上解决问题。对于区块退出后再进入的其他企业也同样施加了巨大压力，易造成因勘查任务过高而无法履行结果。对企业本身没有任何益处，而国家也没有从中受益。在油气督查工作中，要对勘查投入进行检查，增加了不必要的工作量，耗费了人力物力和财力。建议完全取消最低勘查投入要求。

7.2竞争性出让措施方法

 1)出台油气出让相关法律法规。尽快出台《油气区块出让管理办法》，确认出让方式，规范出让行为，使出让工作有法可依。

 2)制定出让规划。做好顶层设计，制定矿业权出让三年、五年和十年规划，并向社会公开发布。使出让工作在规划引领下有序进行，有利于申请人结合自己的生产经营，制定自身计划。

 3)建立规划出让油气区块信息库。建立油气资源信息汇交相关法律制度，依法设立或确认油气资源信息汇交管理机构和发布机构。在充分收集整理适合出让区块油气资源相关信息的基础上，加强综合地质研究，掌握勘探潜力。根据区块的勘探潜力、勘探程度、作业条件等进行分类并成库。

 4)制定区块出让面积标准。出让区块面积的限定可以规范竞争性租赁行为，利于管理与监督，促进有效竞争，实现国家利益最大化。美国1987年的《联邦陆上油气租赁改革法》竞争性租赁中每个区块最大的面积约为10km2，阿拉斯加除外(约23km2)，非竞争性租赁区块的最大面积约为21km2。建议我国依据不同地质条件及勘探开发井网布置需求，合理设定出让区块的面积，执行统一标准。

 5)确立出让方式。我国油气资源当前以授予矿业权的形式赋予企业勘查开发的权利。在法律层面，矿业权属于物权，在取消作业公司矿业权的问题上存在法律抵触。美国联邦土地政策与我国土地公有制政策十分相似，美国对油气区块以租赁的形式进行出让，既符合法律逻辑，又有效保证国家利益，值得借鉴。

 建议我国以签订租赁合同进行租赁的方式出让油气矿业权。结合我国社会经济发展状况、油气赋存水平等因素，应用模型计算和类比分析等方法合理设计租金额度，建立递增租金制度。对于租金上缴不及时的现象，同样要制定到期未缴租金罚款的递增制度，超过一定期限，直接按租赁合同要求取消作业者相应权利并终止合同，不可施行按比例退出政策。同时，为了保证出让过程的公开、公平、公正，建议采用口头竞标的方式出让油气区块租赁权，不应以比较勘查投入费用高低的方式进行竞标。

 6)取消勘查资质。我国《矿产资源法》第一章第三条规定“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”，而我国当前只有四大国有油公司具有该资质。该项规定限制了油气产业的市场化进程。美国对于进入油气工业的主体没有资质限制，只要与土地所有者（包括联邦和私人）达成租约协议，并符合环境保护要求，个人和公司都可以进入油气开发领域。无论是联邦政府还是州政府都没有设定油气勘探开发企业的准入门槛和资质，鼓励多元市场进入油气勘探开发领域，并通过税收调控等手段鼓励中小企业进入油气工业和加大勘查投入。建议取消油气区块竞争性出让的资质准入限制。

 7)国家权益与收费设计。我国当前油气矿业 权出让后仅收取矿业权使用费，且收费标准较低。因持有成本低，圈而不探的问题突出，国家矿产资源权益也并未得到应有回报。美国油气租赁中，承租人需要支付竞标红利、租金、权利金和保证金。竞标红利在竞标时缴纳，租金按照油气田的矿区使用面积从量征收；权利金是油气产出后国家所得的利润分成，一般比例为12. 5%；保证金是为了确保投标主体的财政实力以及处理油气污染所交的押金。完善的费用标准体系，保障了美国联邦油气资源的应有权益，为油气资源有序勘查开发及恢复治

理增加了保障。建议我国研究设立油气区块出让收费标准，对竞标红利、租金、权利金和保证金进行分类征收。

 8)公众参与。能源问题无论从生产角度还是消费角度，都与公众息息相关。美国联邦管理体现了极强的公众参与性，一是公开能源勘查开发信息，提供公众的讨论平台；二是在各项检查工作中，鼓励公众参与并提供信息；三是鼓励公众和企业与政府管理部门沟通和协商，有利于提高后续作业行为审批的效率。建议我国公开矿业权出让信息，建立交流平台和渠道，增加沟通与协商，增强社会公众参与度，确保我国油气矿业权出让工作的公平、公开、公正。

 9)盘活转让市场。良好的矿业权转让市场环境，有利于矿业权高效流动与分配。美国油气区块租赁中，中标企业拿到租约后通过高度市场化的组织进行勘探作业，获得发现后可将区块转让给大的石油公司规模开发。通过充分的市场竞争，美国形成了以埃克森美孚、雪佛龙等实力雄厚的大公司拥有为主，上千家中小型石油公司活跃的开发格局。我国在油气矿业权转让管理上已迈出坚实的步伐，建议继续开放油气矿业权转让市场，鼓励转让行为，用市场手段让油气矿业权合理分配组合。