面向智慧城市的公共安全治理模式研究

 夏一雪，韦凡，郭其云

（1．中国人民武装警察部队学院科研部，河北廊坊065000；

 2．中国人民武装警察部队学院研究生部，河北廊坊065000）

摘要：针对我国公共安全治理中存在的单一主体、横向协作困难、资源分割等现实问题，基于智慧治理理念，构建面向智慧城市的公共安全治理模式，提出融合、协同、可持续的构建原则，从资源层、组织层和运行层等三个层面构建公共安全智慧治理模式，实现对传统公共安全治理模式的系统性、整体性优化，并从机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等方面提出具体优化建议，为提升智慧城市公共安全治理效能提供思路。

关键词：智慧城市；公共安全；智慧治理

0  引言

 当前智慧城市建设为解决公共安全治理中长期存在的诸多问题，包括管理分治、资源分散、系统分建、横向协作困难等提供了理念支持和技术支撑。因此，在实践层面，需构建基于创新2.0和信息技术应用实践的公共安全智慧治理模式，推动“智慧”理念的落地实现和“智慧”技术的融合应用，提升城市公共管理效能和公共安全服务水平。

 在理论研究层面，针对智慧城市公共安全治理问题，欧盟、美国、韩国、日本等国理论界重点关注智慧城市内嵌的结构性、系统性风险，在治理对策上重视参与式的管理（Lee，Amy V．，2013）、促进利益协调(An-drulis，Dennis P．，2011)、构建安全共同体(Amin，Ash，2013)等，综合提升智慧城市风险预控和弹性恢复能力。我国理论界重点关注信息、智能技术对公共安全治理的支撑作用，代表性成果如大数据在公共安全治理中的应用；信息技术、政府职能与社会治理相整合的城市“智慧治理”；“智慧安全”的城市安全管理

模式；基于智慧互联“无边界”特征的公共安全维护新路向；物联网、云计算、遥感技术等在城市公共安全领域的应用分析等。因此，仍需探索“智慧”理念及技术融入公共安全治理模式的路径，整体优化公共安全治理模式，形成公共安全智慧治理的理论体系。

1  智慧城市公共安全治理实践与发展展望

国内外智慧城市建设开展以来，“智慧”发展成果包括促进产业转型、完善公共管理、优化公共服务等，可以说，以全面感知、互联互通、深度智能为特征的智慧城市建设为城市健康、可持续发展提供了实现途径。在城市公共安全领域，藉由物联网、云计算、大数据等信息、智能技术支撑，政府相关部门对城市公共安全的风险监测、实时追踪、响应处置等治理效能得以提升，动态化、交互式、精确化的公共安全治理理念及其相应的技术平台逐步建立。代表性实践成果及治理目标，如表1所示。

1.1  主要特征与成熟经验

 国内外智慧城市在公共安全领域的建设实践，主要体现出以下特征与经验。

1.1.1  建立体系化的城市公共安全信息中心

  建立从中央到地方互联互通、开放共享的公共安全信息中心的完整体系，如美国城市的公共安全信息均被整合到中央公共安全管控中心，以促进上下间、地区间公共安全信息的互通有无，优化信息资源的统筹管理，建立信息传送的良好制度和环境，形成信息流通的合理循环网络，以实现危机预测预警的及时传达和反馈。

1.1.2  重视城市公共安全治理的主体间协作和参与

 这主要包括两个层面，一是重视政府相关部门间的协调合作，如韩国首尔的整合营运中心，通过制定整体行动的制度规范，明确部门间权利和义务，减少不信任和不确定因素，实现部门间无缝隙协作。二是重视社会组织、企业、公众的主动参与，如台湾桃园以用户为中心，提供沟通交流平台，促进各类治理主体的作用得到充分发挥，形成各方良好互动和合作。

1.2存在问题与发展展望

 相较于先进经验，我国智慧城市在公共安全治理实践中存在以下问题。

1.2.1  理念、制度与技术的分散与割裂

 体现为理念先导、技术先行，但是政府治理模式相对滞后，使理念成为口号、技术成为摆设，缺乏相应的管理制度使智慧理念落地、使智慧技术运转，在公共安全治理中缺少系统性、整体性的规划。

1.2.2技术平台层面的“孤岛”现象

 体现为部分城市公共安全信息系统建设仍缺少整合协同与标准规范，未能与城市功能布局、已有基础设施、城市其他公共信息系统相互融合；在更大范围内，区域性、全国性、体系化的公共安全信息系统仍未能真正建立并发挥实效，各城市不同类型的公共安全信息系统均存在一定程度的“孤岛”现象。

1.2.3  主体协作参与层面的严重不足

 体现为政府相关部门间纵向专业分工与横向需求整合的矛盾仍然突出，部门协同机制不健全或流于形式，危机状态下横向协调工作量大，信息壁垒仍现实存在；社会公众对公共安全治理的主动参与不足，缺少相应互动平台或机制，制约了智慧治理的自主性、创新性的发挥。

 由此，我国智慧城市公共安全治理的发展方向和重点工作主要在以下三个层面上展开：一是推动城市公共安全治理模式的变革创新，这包括治理理念、管理制度、运行机制等各方面的系统性、整体性的变革创新，解决理念创新、技术进步与治理模式滞后之间的矛盾，形成公共安全治理“智慧运行”的完整体系。二是强化现有信息系统和技术平台的集成整合，通过各类型、各层级、各地域公共安全事件信息的有效整合和深度挖掘，以有效预测预警城市公共安全危险源和危机事件。三是着力提供公共安全服务，发挥公众参与和创新的潜力，创造公众可以充分感知并主动维护的安全城市环境。

2  公共安全智慧治理模式

 当前，城市公共安全治理面临多种安全风险复杂交织，非常规、复合型突发事件多发频发的严峻形势，亟需对现有公共安全治理模式进行结构优化，通过理念创新和技术融合应用，提升公共安全治理效能。公共安全智慧治理模式是对工业时代公共安全治理模式的改革升级，是面向信息时代和智慧城市的公共安全治理模式。这一模式借助物联网、云计算、大数据等信息、智能技术融合政府、社会、市场中相对分割的应急组织和应急资源，通过资源共享、互动协作、综合集成和智能服务，使政府、社会等公共安全治理主体对城市公共安全具有全面透彻的感知、系统整体的掌控和迅捷精确的响应，能够对多样化公共安全需求进行实时反馈，形成一体化的公共安全治理和服务体系，从而有助于解决公共安全治理中纵向专业分工与横向需求整合的矛盾，即条块分割、部门局限、信息壁垒、协调不力等问题；有助于增强应急资源动态适应性，解决资源分割、闭锁、凝滞等造成的供给不足、分布失衡、数据孤岛等问题，显著提升城市公共安全治理效能。

2.1  构建原则

 创新2.0是智慧城市建设的主导理念，以用户中心、服务导向、以人为本为主要特征，是一种参与、协同、可持续的创新形态。创新2.0正以其强大影响力重塑当代社会的生产、生活和组织方式，对政府公共管理（包括公共安全治理）带来机遇与挑战。其对公共安全治理的价值导向体现为三个方面，即融合、协同、可持续。

 融合，即实现公共安全治理中多元异质资源的共享、多种治理工具的综合应用以及突发事件风险的综合治理，并面向未来复杂风险社会。协同，即以协作、责任、效率、公益为价值理念，以多元主体间权责明晰为基础，实现公共安全治理过程中多元共治和互联互通。可持续，即以安全发展、可持续发展为本质，实现公共安全治理的前馈预控、自主抗逆和过程治理，形成持续性、学习型的公共安全治理模式。由此，面向智慧城市的公共安全治理模式的构建以融合、协同、可持续作为基本原则。

2.2基本框架

公共安全智慧治理模式在体系框架上主要分为资源层、组织层和运行层，如图1所示。

2.2.1  资源层

 资源层是基础层，主要是对城市公共安全领域中分散于政府、市场和社会，相对孤立的人力、物资、信息、资本等多元异构的资源系统进行结构整合，为公共安全治理提供人、数据、信息以及各种事物间互联互通的网络，在进行资源集成共享的同时，以零距离感知和联接，提高危机预测预警和响应处置效能。基于网络式组织结构的资源配置方式，可以提高资源动态适应性和利用效率，有助于解决常态下资源分割、闭锁，危机状态下资源供给不足、分布失衡、数据孤岛等制约公共安全治理效能的关键问题。资源层的融合与共享是实现公共安全智慧治理的物质基础，管理制度和运行机制的确立均以互联互通的资源网络为基础和前提。

 多元异构资源系统的结构整合和集成共享，主要包括三个方面的内容：一是公共安全治理相关部门的全物联网覆盖，实现政府部门间多元异构资源共享，主要通过融合现有网络资源建立公共安全政务网络的方式实现，使公安、消防、交通、卫生、环保、安监等相关部门的应急资源能够“全天候、全方位、全过程”实时获取并整合利用。二是建设面向全社会应急联动的大数据信息平台，实现全社会的多元异构资源整合。这一平台作为企业、NPO、公众等参与公共安全治理的统一接口，具有信息搜集、分析和推送功能，基于政府+社会的全覆盖数据，预测预警公共安全事件的发生、发展和变化趋势，并根据事件类型、规模、响应等级等，动态协调政府、社会、市场的相关人力、物资、信息、资本等应急资源，共同应对突发公共安全事件。三是在实现以上资源整合共享的过程中，综合运用分布式智能处理技术，由政府应急管理部门位于整个资源网络的中央，对整个网络进行协调控制，对政府各部门以及社会、市场中各个资源节点的数据信息进行汇总和维护，促进数据信息的快速流通和再生更新，实现各种资源、要素的高度整合共享。

2.2.2  组织层

  组织层通过机构设置、职能定位、组织结构等管理制度的健全完善，实现智慧城市多元异构资源的软性互联，为预防、预警、响应、恢复等公共安全治理过程的有序运行提供制度保障。主要通过优化机构设置的方式实现，探索以政府应急管理办公室为基础，建立统筹管理城市公共安全事务、具有议事协调职能的常设专业职能机构，作为跨政府部门、跨党政军群、跨安全领域的协调平台，发挥全面的协调核心作用。通过制度化授权，以立法方式赋予该机构不同状态下行使程序简便高效的决策和协调职权。危机状态下，该机构具有开放延展性，可转为网络式动态联动机构，即以面向全社会应急联动的大数据信息平台作为信息中枢，搭建跨区域、多主体、扁平化的合作平台，政府、社会、市场中不同参与主体依据联动预案和协议，根据应急需求，接入合作平台，实现政府、社会、市场间多元互联和动态适应。同时，该机构需进一步强化与其他城市公共管理部门的横向合作和资源共享，以建立起多元主体横向合作、上下层级纵向衔接的网络式组织结构。

  组织层所建立起的软性互联，具体而言是公共安全治理多元参与主体间的利益协调和实时互动。主要是依据主体利益的协调性原则，促进多元主体形成公共安全治理共识，并针对不同利益相关者，确立利益协调策略。其中，核心利益相关者（党委、政府等）应重点建立和完善利益表达及协调机制，将多元主体纳入诉求一致、协同合作的城市公共安全治理体系中，并通过畅通信息渠道、引导社会舆情等途径，消除社会阻力，激发创新潜力，稳定社会秩序，促进危机状态下社会共识和社会支持。强势利益相关者（政府职能部门、军队等）应重点加强对统一指挥和分工协作的理念认同及落实，建立并完善联动合作机制，确定并细化职责权限和指挥调度程序，促进危机状态下的高效、有序。关键利益相关者（各类企业等）应重点提升参与公共安全治理的意愿水平，强化社会责任意识，并通过厘清权利义务、健全激励及补偿机制等方式促进利益协调。从属利益相关者（社会组织、公民等）应重点增强参与公共安全治理的自主性和规范性，通过发挥与政府、军队、市场间互补性的潜力和特色，提高对公共安全治理的参与、影响能力。

2.2.3  运行层

 运行层是在资源层和组织层实现充分感知、广泛互联的基础上，通过预防准备、监测预警、决策处置、善后恢复的完整治理过程，对城市公共安全进行系统整体的掌控和迅捷精确的响应，实时监测评估高危风险，实时反馈多样化公共安全需求，进而对突发事件风险实现前馈预控和过程治理。具体而言，包括基于组合预测的监测预警机制、基于数据驱动的决策处置机制、多元主体网络互动的协调合作机制、多样服务精确供给的善后恢复机制等。

 其中，一是在预防准备、善后恢复机制中突出多样化服务精确供给，主要体现为在充分知情、主动参与和保证个人信息安全的前提下，基于移动互联网络，运用大数据、云计算等技术对企业、社会组织、公众的报警求助、应急防护指导、紧急避难等公共安全需求进行追踪、分析和预测，进而开展有针对性的预防预警等前馈预控式公共安全治理行为，提供动态化、交互式、精确化的公共安全服务。二是发挥互联互通的信息资源网络承载海量信息，并具有数据挖掘、信息整合功能的优势，在监测预警、决策处置机制中突出数据驱动。即探索建立一种以数据信息为中心的运行机制，由主客体产生的数据信息依据治理事务的不同进行处理、分析，而不遵循部门职责范围的限制，以破除条块分割、部门分立带来的信息壁垒或信息空白，以及部门利益干扰带来的信息失真。基于数据驱动的预警、决策机制，其决策依据是事实，有助于避免决策过程中的利益掣肘，从而使应急决策更高效、开放和负责，实现由经验决策、政治性决策转向数据驱动的决策，并体现为信息一知识一洞察力一智慧治理的公共安全治理过程。

2.3主要特征

 总体而言，公共安全智慧治理模式主要具有以下特征。

 1)治理功能上突出前馈预控、自主抗逆功能和以人为本、需求导向的公共安全服务功能

 公共安全智慧治理基于城市公共安全的系统性和整体性，在功能定位上重视过程导向的系统治理职能和复合公共危机综合治理职能，促进突发事件风险全面统筹、常态非常态快速转换和治理全过程顺畅衔接。同时，功能重心由专注于应急处置，进一步向识别、控制并化解风险和提供多样化、个性化、实时性的公共安全服务转移，提升预防预警、风险治理的可预见性、主动性和精确性。

 2)组织结构上突出开放延展、多元互联和动态适应

 网络式组织结构具有信息流动性强、参与互动性强、资源深度共享等特征。经过制度化授权的网络式动态联动机构，具有紧急状态下权威性强、集中统一的优势，有助于解决公共安全治理中囿于部门利益而横向协调不力、资源配置不均衡等突出问题，以及指挥统一性、协同有效性较低与大规模、复杂化、紧急的应急需求之间的突出矛盾。

 3)治理流程上突出数据驱动、精确供给

 难以有效获取并充分运用海量数据信息为公共安全治理服务是我国城市公共安全治理面临的最突出问题之一，智慧城市环境下“多对多”的网络化、扁平化信息传递模式，为公共安全治理实现数据驱动、精确供给和多元共治提供了技术平台，有助于解决理念创新、技术发展与运行机制滞后之间的矛盾。这一方面体现为政府治理工作机制以数据信息为中心，围绕数据信息的搜集、处理和分析等信息流动过程，将网络式分布的机构、人员、物资、装备等多元资源有效联接和整合，推进治理过程的有序衔接、治理资源的快速获取和高效利用，具有整合公共安全治理流程于一体的突出特点；另一方面体现为公共安全治理事务中，通过PPP等不同合作模式，依据数据传输、分析和挖掘，对公共安全需求进行精确把握，进行实时动态响应、反馈风险分析结果并供给相应公共安全服务，从而以政府、社会、市场协同合作的方式，提升公共安全治理的整体效能。

 4)对传统公共安全治理模式的系统性、整体性优化

 公共安全智慧治理模式是对传统公共安全治理模式的改革升级，并且是从机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等方面，进行的系统性、整体性的变革创新，具体表现为：

 机构设置：由科层制、相对封闭僵化的公共安全治理机构向开放、动态、协作的公共安全治理机构转变，推进分部门管理向集成化管理转变。

 职能定位：由基于公共安全治理权责、以突发事件应对为中心的管理职能向以国民公共安全需求为导向、以公共安全治理为中心的服务职能转变。

 组织结构：由横向分割、纵向层叠、高度固化的组织结构向基于多主体的网络化、自组织、动态适应的组织结构转变。

 资源配置：推进资源配置现状由分割、闭锁、凝滞向融合、共享、流动转变，实现信息要素主导的资源配置方式。

 运行方式：由政府单向管理控制，事实驱动、被动响应的运行方式向多主体交互参与治理、数据驱动、前馈预控的运行方式转变。

公共安全智慧治理模式与传统公共安全治理模式的特征比较，如表2所示。

3  结束语

 1)在理论研究层面，基于“智慧治理”理念，从构建原则、体系框架和主要特征等三个方面提出“智慧”理念及技术融入公共安全治理模式的路径，构建公共安全智慧治理模式，并形成公共安全智慧治理的理论体系。

 2)在实践应用层面，就我国智慧城市在公共安全治理实践中存在的问题，针对资源分割、单一主体、应对导向的传统公共安全治理模式，从资源系统的整合共享、多元主体的协调互动、突发事件的前馈预控等三个层面，探索解决公共安全治理中纵向专业分工与横向需求整合的矛盾，解决应急资源的供给不足、分布失衡、数据孤岛等问题。

 3)在整体模式构建层面，对传统公共安全治理模式进行改革升级，包括机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等五个方面，这一系统性、整体性的变革创新，有助于解决传统模式的结构性问题，提高智慧城市风险预控和危机治理能力，适应智慧城市环境下提供智能化公共安全服务的需求，对保障城市公共安全和维护社会发展稳定具有现实意义。