我国航空运输战略规划演化历程的比较分析与最新趋势

崔婷

（中国民航大学经济与管理学院，天津500300）

摘要：本文基于对航空运输战略规划本质内涵的揭示和层次类型的梳理，比较了世界及我国航空运输战略规划的演化历程，从阶段划分、战略规划主体、战略规划内容等角度明确了不同演化阶段的特点及演化驱动力量，明晰了国内外航空运输战略规划演化历程的异同。紧密集合我国民航业发展现状及未来环境的影响，揭示了我国航空运输战略规划的未来趋势与新的关注点。

关键词：航空运输；战略规划；演化历程；比较分析

 与国民经济、社会发展五年规划制相配衬，我国民航业一直通过编制和实施五年发展规划，引领产业发展。航空运输战略规划，已经成为我国民航发展的纲领性文件，为产业发展提供全局性、长远性、整体性方案，其地位日益受到高度重视。伴随着我国民航业的发展，航空运输战略规划也经历了不同阶段的演化，在当前第十三个五年规划制定之际，也表现出新的趋势。

1.航空运输战略规划的本质内涵与层次类型

1.1航空运输战略规划的本质内涵

 从一般的战略管理理论来看，战略规划通常被认为是在一定的竞争环境下，企业为实现长期生存与发展而进行的长远性、全局性的谋划。而这一概念，不能简单照搬至航空运输战略规划的内涵界定。

  首先，航空运输本身兼具公益性与收益性，其战略规划的制定不能仅从竞争的视角来看待。也正是由于这一特性，诸多传统的、从竞争视角所提出的战略管理分析工具与方法，如波特的五种力量模型等，在航空运输战略规划制定中进行应用时，都需要进行修正与改进。

  其次，航空运输较强的外部性特征决定，航空运输战略规划制定的目的不仅是要实现民航自身的长期发展，更是要最大化发挥其应有的经济社会功能，要“跳出民航、规划民航”，即从充分发挥航空运输对国民经济发展的带动作用和对社会服务体系的完善作用的角度进行战略规划的制定。

  再次，航空运输战略规划的对象，有时并非一家独立的企业，而是国家、地区的民航发展，涉及航空公司、机场、空管、航油等多个主体共同参与，战略规划的系统性要求更加凸显，对不同主体、不同行业间战略规划的衔接提出更高要求。

  综上，本文在紧密结合航空运输产业特性的基础上，给出航空运输战略规划的内涵：航空运输战略规划可以看作是依据外部环境与发展现状，对航空运输未来发展进行的整体性思考和全局性设计，确定航空运输未来较长时期内（5～10年）的发展目标，及实现该目标所需各类资源的获取、配置与使用的统筹安排。

1.2航空运输战略规划的层次与类型

依据战略规划对象的不同，航空运输战略规划可以划分为不同层次、不同类型，构成了完备的战略规划体系，如表1所示。

2.国内外航空运输战略规划演化历程比较分析

2.1  世界航空运输战略规划的演化

 世界航空运输战略规划的研究历程，伴随着世界航空运输业的发展历程，在不同的发展阶段，表现出不同的特征。

 (1)起步阶段（1918～1938年）——以政府为主导、生存与发展为主题

 战略规划背景：1918年5月，美国邮政部在纽约和华盛顿之间开辟了一条邮政定期航班，可以看作世界航空运输产业发展的开端。当时，刚刚起步的航空运输业主要依靠政府主导，但其初始发展已显示出对于一国经济社会发展的重要战略意义和巨大的潜在市场，受到了各国政府的重视。

 战略规划特点：该时期航空运输发展战略规划的主体为政府，战略规划的主题是生存与发展。同时，由于此时的航空运输业尚不具备依靠自身发展壮大的能力，政府的政策扶持成为该阶段推动航空运输战略规划有效实施的重要手段。

 (2)停滞后再发展阶段（1939～1958年）——航空公司开始关注，战略规划视角向竞争转变

 战略规划背景：1939～1945年，二战的爆发几乎导致世界各国的民用航空运输业发展陷入停滞阶段。但战争需要带动了航空工业的发展，为战后航空运输业快速发展提供了重要条件。战后复苏并高速发展的航空运输市场吸引航空公司纷纷加入，也逐渐加剧了竞争程度。

 战略规划特点：这一时期，航空运输战略规划的制定不再仅仅是政府的关注点，航空公司迫于未来发展的压力也日益重视战略规划的制定，其经营思路由原先的运送转变为服务，战略规划视角开始向竞争转变。

 (3)迅猛增长阶段（1959～1978年）——战略规划上升至国家发展层面

 战略规划背景：1958年，第一架喷气客机投入商业运营，标志着世界航空运输业发展进入了新的历史时代。世界各国经济发展带来巨大的航空运输需求使航空运输业迅猛发展。同时，不同地域发展的不均衡、竞争的加剧等因素共同导致放松管制的出现。

 战略规划特点：这一时期，世界各国已逐步认识到航空运输业与国民经济发展的密切关系，将航空运输业定位为战略性产业。政府对本国航空运输战略规划的制定也从国家经济发展的角度进行，并通过颁布政策法规、给予财政支持和建立与中央政府部门之间的协调机制等方式，促进航空运输业发展。

 (4)变革阶段（1979年至今）——如何应对环境变化和在竞争中发展成为战略规划主题

 战略规划背景：1978年开始实施的放松管制政策强化了世界航空运输市场的自由竞争。失去政府保护的航空公司必须寻找有效途径应对激烈的市场竞争，实现生存和盈利。同时，海湾战争、“9.11”、全球性金融危机等屡次重创航空运输业，不断凸显了航空运输业环境敏感性的特征。

 战略规划特点：在上述背景下，以航空公司为代表的航空运输市场主体，高度重视发展战略规划的制定，如何在竞争环境下赢得竞争优势、实现自身发展成为新的战略规划主题，对环境的分析与准确预判成为战略规划的重要内容。

伴随着航空运输业发展进程而不断演化的航空运输战略规划在各阶段的特点如表2所示。

2.2我国航空运输战略规划的演化

 早在1919年，我国就开始了民航的发展，但在新中国成立前，始终处于低迷状态。因此，本文将我国航空运输战略规划演化历程的起点，选为1949年。

 (1)创建阶段（1949～1965年）——从国家层面进行规划，机队、航线、基础设施建设为主要规划内容

 战略规划背景：在“两航”起义机队的基础上发展起来的中国航空运输业，在该阶段主要完成了最初的基础设施建设和机队规模的扩张。北京、天津、上海、太原、武汉、南宁、广州等多个机场在该阶段建设完成，机队也从1950年的30余架增长至1965年的355架。总体来说，产业处于最初的形成与起步阶段。

  战略规划特点：在世界航空运输业飞速发展的大环境下，伴随着我国国家建设及经济发展的需要，我国政府对航空运输发展给予了高度重视，中共中央从国家层面规划航空运输业发展。从规划内容来看，这一时期以基础设施建设、航线网络拓展、机队建设及管理机制建立为主，充分体现了航空运输业起步阶段的特点。

 (2)停滞阶段（1966～1976年）——受文革影响未就产业发展进行规划

 战略规划背景：1966年文革的爆发，不仅使全国经济发展几乎陷入停滞，也重创了中国航空运输业，航空运输总周转量锐减，大量航线停航。而在同一时期，世界航空运输正在高速发展，客观上拉大了我国航空运输业与世界发达国家的差距，对其后期发展及参与世界航空运输市场竞争都造成了影响。

 战略规划特点：这一阶段，国家也将主要精力放在了文化革命与政治斗争上，几乎未对我国航空运输产业发展进行战略规划的制定。

 (3)快速发展阶段（1977年至今）——规划主体多元化，规划关注点出现新变化

 战略规划背景：文革结束后，我国航空运输业得以复苏并进入快速发展阶段，年均增速高达15%以上，迄今已成为世界第二大航空运输体系。在其发展历程中，中国民航先后经历了军民分离、政企分离、市场化改革、航空公司集团化、机场属地化改革等多次体制改革，焕发出前所未有的发展活力。

战略规划特点：从规划主体看，从最初的由行业主管部门统一制定规划，变为航空公司、机场等企业也纷纷高度重视、积极推进战略规划的制定与实施。近年来，随着地方政府认识的深化和观念的转变，参与战略规划制定的政府部门也已不再局限于行业主管部门，地方政府表现积极。从规划内容看，为了满足日益增长的航空运输需求，不断提升服务品质与效率，实现自身内涵式发展，基础设施建设、机队规划、航线网络、安全与服务质量等始终是规划的主要内容。近年来，节能减排、国际竞争力、基本航空服务等新的热点也逐渐进入规划内容。这一阶段时间跨度较长，且代表了我国航空运输战略规划主要的演化过程，本文专门对改革开放后的阶段进行总结，如表3所示。

2.3  国内外航空运输战略规划演化历程的异同

 纵观国内外航空运输战略规划的演化历程，并对其进行比较分析可以发现，二者具有如下相同与差异之处。

 (1)战略规划主体变化趋势相同——均经历了由单一向多元的转变

 无论是民航发达国家，还是我国的航空运输战略规划，在产业发展初期，均由政府作为战略规划制定的主体，并且是唯一主体。这主要是由于一国航空运输业发展初期，运营规模较小，技术力量薄弱，航空公司数量少且难以盈利，必须依靠政府的政策扶持和保护作用，才能发展壮大。而政府出于航空运输业属战略性产业的考虑，主导航空运输战略规划的制定。随着产业的不断发展，市场需求不断增加的同时市场竞争也在加剧，国民经济与社会发展更是对航空运输业发展提出了不断变化和日益提高的要求，航空公司、机场、空管、航油等企业或机构纷纷迫于环境的压力和自身发展的迫切愿望开始制定自身的战略规划，从而使航空运输战略规划的主体从政府单一主体向多元主体转变。

 (2)战略规划演化驱动力量相同——环境变化成为最为重要的驱动力量

 从国内外航空运输战略规划的演化历程来看，无论是战略规划主体的变化、关注重点的变迁，还是战略规划视角的转变，其演化的原因都是由于航空运输市场环境、政策环境、技术环境或社会环境发生了较为重大的变化。航空运输战略规划演化的驱动因素是环境变化，其演化的最终目的也是为了更好的应对与适应环境的变化，以实现产业的持续、良性发展。

 (3)国内外航空运输产业所处发展阶段不同，决定了规划重点不同

 自改革开放以来，我国航空运输总周转量，除特殊年份外，始终保持以15%以上的速度增长，可以判定中国民航正处于并且在未来相当一段时期内仍将处于产业发展的快速成长阶段。因此，如何满足快速增长的市场需求，在保持较高增长速度的同时兼顾发展的质量，是我国航空运输战略规划着力解决的问题。机场等基础设施建设项目的规划、空管保障体系的发展规划、航空公司航线网络与机队的规划等无不是在国内市场需求快速增长这一现实背景下进行制定，也无不体现了规模的快速扩张。例如，中国民用机场布局规划即规划建设八大机场群，至2020年，我国机场数量将增至240余个。而反观民航发达国家，其航空运输业已进入产业生命周期的成熟阶段，表现出的明显特征即增速平缓但总量维持在较高水平。以美国民航运输业为例，作为世界第一大航空运输体系，其运输总周转量的增速持续保持在2～3%左右。美国航空运输发展战略规划的重点也并非像我国一样关注大规模的基础设施建设，而是着力解决巨大的运输总量所带来的资源紧张问题，如对新一代航空运输系统的研究。

 (4)国内外航空运输产业市场化程度不同，决定了规划中政府角色不同

 中国民航自80年代开始进行市场化改革，较好解除了机制体制的束缚，极大提高了产业发展的效率。但总体来说，相比其他产业，政府对航空运输发展的干预程度较大，这也是航空运输产业的独特属性。在航空运输战略规划中，各级政府不仅作为规划主体，对国家、区域民航发展进行规划，还以各类政策手段对航空运输发展进行规制与引导。而国外民航发达国家，表现出了市场化程度和管理体制上的差异。部分国家民航私有化程度高，政府在航空运输战略规划中的作用更多是指导性而非指令性。当然，也有部分国家将机场等民航基础设施由政府直接管理，政府对其发展具有决定性影响。

3我国航空运输业战略规划的新趋势

 如前所述，航空运输战略规划的演化，始终伴随着产业发展的历程，并呈现不同阶段的独特性。当前，我国经济发展进入新常态，国家提出了“一带一路”、“京津冀一体化”、“长江经济带”建设等重要的战略构想，在科学发展观的指引下，我国航空运输战略规划也呈现出新的发展趋势。

3.1  规划视角更广阔——上升至国家或地区发展层面，注重不同产业规划衔接

 2012年发布的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中明确指出，“民航业是我国经济社会发展重要的战略产业”。对民航业的这一定位正是其功能价值的体现。当前，各级政府日益认识到航空运输业在国家及地方经济社会发展的重要作用，纷纷从国家、地区发展的层面和视角参与航空运输战略规划的制定。例如，许多省份已经将如何发挥航空运输在“一带一路”战略实施中的支撑作用；如何打造“空中丝绸之路”；如何京津冀一体化中实现三地航空运输的协同发展等作为未来航空运输发展规划的内容展开研究。另一方面，航空运输战略规划的视角更加广阔还体现在规划已不仅关注产业自身发展，还更加注重航空运输产业与其关联产业（如旅游业）以及地方优势特色产业间规划的衔接。综合交通体系建设、航空运输与其他交通运输方式发展间的协同也成为规划的热点。

3.2规划内容更丰富——在延续传统规划重点的同时，新的关注点不断涌现

 随着我国经济社会的不断发展和世界民航业的发展演化，我国航空运输战略规划不断涌现新的关注点。基础设施建设、航线网络布局优化、运力投入问题、航空安全与服务质量等传统的规划内容，继续作为航空运输战略规划的重点。但在新的发展形势下，航空运输战略规划的内容进一步丰富。例如，在经历了三十年的快速发展后，在科学发展观的指引下，如何转变航空运输发展方式，提升民航运行品质及航空运输企业运营效率成为了新的规划内容；随着世界各国环境保护意识的不断提高，民航节能减排成为近年来新的规划关注点；而伴随着我国推进基本公共服务均等化进程的不断深入，基本航空服务计划的概念正式提出并进入航空运输战略规划的内容范畴。

3.3规划管理重执行——注重规划可操作性，强调战略规划落地

 在我国航空运输战略规划管理的发展历程中，曾一度出现过“重制定、轻执行”的现象。这一方面是由于规划实施者的重视程度不够，但更是因为缺乏必要的战略规划实施保障体系以及战略规划本身的可操作性较差。该问题近年来已经为各级政府及民航企事业单位所关注如何对规划目标与任务进行有效分解、如何对规划实施效果进行科学评估、如何依据环境变化和规划实施中出现的偏差进行规划的动态调整等成为航空运输战略规划管理理论与实践界新的热点与趋势。