田仪顺，赵光辉，李莲莲，单丽辉
（1．交通运输部公路科学研究院，北京100088;
2．曲靖师范学院经济与管理学院，曲靖655000;3．交通运输部管理干部学院，三河065201）
摘要：本文全面评价我国公路交通服务水平的发展现状和存在的主要问题，剖析制约公路交通服务水平的影响因素，提出公路交通服务的战略对策，包括加强公路交通服务标准体系建设，规范高速公路交通服务区管理，加快推进ETC全国联网，加快推进ETC全国联网，推进我国高速公路交通广播建设，完善出行信息服务体系，加强公路养护作业组织管理，公开公路建设市场信息等。
关键词：公路；交通服务；公共管理
1公路交通服务发展现状
“十二五”期间，我国交通基本建设投资总规模约6.2万亿元，大部分的资金将用于公路建设。我国公路网规模将扩大，公路总里程达到450万公里，高速公路总里程达到10.8万公里，覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市。一是全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达367.84万公里，比上年末增加11.44万公里。全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.55%；其中，通硬化路面的乡（镇）占全国乡（镇）总数的97.43%，通硬化路面的建制村占全国建制村总数的86.46%，比上年末分别提高0.25个和2.42个百分点。二是全国公路桥梁达71.34万座、3662.78万米，比上年末增加2.40万座、313.34万米。其中，特大桥梁2688座、468.86万米，大桥61735座、1518.16万米。全国公路隧道为10022处、805.27万米，比上年末增加1500处、179.93万米。其中，特长隧道441处、198.48万米，长隧道1944处、330.44万米。三是全国公路养护里程411.68万公里，占公路总里程的97.2%，比上年末提高0.2个百分点。全国公路绿化里程220.21万公里，占公路总里程的52.0%，提高2.2个百分点。四是集中连片特困地区贫困县（以下简称贫困县）国道中二级及以上公路占77.2%。国道中沥青（水泥）混凝土路面铺装率为84.0%。通沥青（水泥）路的乡（镇）占96.9%，通沥青（水泥）路的建制村占67.1%。
公路通行效率大幅提高。全国高速公路里程达9.62万公里，比上年末增加1.13万公里。全国高速公路车道里程42.46万公里，增加4.87万公里。一是实施了节假日免费通行政策，提升了重大节假日收费公路通行效率和服务水平。二是ETC系统的建设和应用使高速公路通行效率明显提高。三是整车合法装载运输鲜活农产品车辆免征车辆通行费“绿色通道”政策完善。
出行信息服务体系取得突破性进展。一是路网运行体制机制建设取得突破，为公路出行信息服务体系建设奠定了制度保障。二是出行信息发布方式多元化，内容日趋丰富。三是公路气象信息服务能力增强。
公路出行保障显著加强。一是公路管养工作卓有成效，为公路通行服务提供了基本保障。二是公路交通服务设施逐渐完善，服务渐趋规范化与人性化。三是公路突发事件应急处置水平显著提高。
公路建设成果有效支撑服务提升。一是公路基础设施建设稳步推进。2013年末全国公路总里程将达435.1万公里。二是公路建设市场秩序更为规范，工程建设安全形势稳定，工程质量管理水平有效提升。
科技支撑公路交通服务能力显著加强。科技创新促进公路发展潜力。高新技术推广与应用提升公路发展动力。工程技术标准体系提供公路技术支撑。
2公路交通服务发展中存在的主要问题和成因
2.1主要问题
(1)公路交通有效供给不足，影响路网整体服务
公路交通的快速发展，有效缓解了我国交通运输紧张状况，显著提升了国家的综合国力和竞争力。但随着经济社会的快速发展，现有的国家公路网规划与建设仍面临一些亟待解决的问题：一是覆盖范围不全面，全国有900多个县没有国道连接，有18个新增的城镇人口在20万以上的城市和29个地级行政中心未实现与国家高速公路相连接；二是运输能力不足，部分国家高速公路通道运能紧张、拥堵严重，不能适应交通量快速增长的需要；三是网络效率不高，普通国道路线不连续、不完整，国家公路与其他运输方式之间、普通国道和国家高速公路之间的衔接协调不够，网络效益和效率难以发挥；四是省际、主要经济区之间、重要城市之间高速公路通道不足，现有高速公路网可替代线路少、可靠性差、应急能力弱等问题比较突出；五是高速公路网在省际交界地区存在不少断头路，据统计，国家高速公路中约有断头路6000多公里，除3700公里在“十一五”期开工建设外，仍有2300公里在“十二五”期才能开始建设，断头路的存在，影响了网络整体效益与服务水平的发挥。
(2)路网监测服务体系尚不健全，影响公共服务水平
运行监测体系建设仍处于起步阶段，部分高速公路、长大桥隧关键节点等缺乏必要的监测设备，普通国省干线公路基本处于空白状态，难以有效地实时掌握路网运行状态。在高速公路交通流量过大、出现严重拥堵时，难以有效引导、疏导车辆行驶国省干线公路，从而发挥路网的整体运行效率。
公路出行信息服务水平亟待提高。完善的公路出行信息服务依托于完善的路网监测体系的建立及其提供的数据和信息，虽然可以通过网络、广播、电视、高速公路电子情报板出行者提供信息服务，但发布渠道仍然有限，不能满足于出行者对新媒体的多方面需求，出行信息内容不够丰富，实时路段交通状态信息、具体拥堵点段信息等内容不能及时全面提供，气象预警预报针对性及时性有待强化，路况信息发布机制不够完善，出行信息服务较为滞后，难以满足公众多样化和个性化的出行需求。
(3)公路养护的体制机制不适应，制约公路服务功能
现有的管养力量和技术水平与当前日益增长的公路交通需求不相适应，观念陈旧、管理体制机制不健全、养护技术相对落后等问题普遍存在，加上养护资金投入不足，使得公路交通需求与有效供给不足的矛盾日益突出，从而影响了公路交通服务功能的发挥。
一是公路养护资金缺口扩大。随着我国公路里程的增长、交通流量的快速增加以及公众需求的日益提高，公路养护管理任务越来越艰巨、资金需求越来越大。但是一些地方对公路养护的重要性认识依然不足，重建轻养、以建代养问题依然存在，导致公路养护投入不足。燃油税费改革后，普通公路建设、养护面临巨大的资金压力，农村公路养护资金严重短缺。
二是公路养护管理的基础支撑仍然薄弱。地方公路管理体制不适应公路网络化运行管理与应急处置需要的矛盾日益突出，公路养护管理标准规范体系有待完善，公路养护技术力量薄弱，特别是高速公路养护施工技术和工艺难以满足快速、安全、环保的要求。预防性养护技术体系和科学决策体系尚待完善。
(4)公路交通应急体系尚未完善，影响公路安全
公路安全防护设施不够完善，部分公路安全设施标准偏低；重载货车和船舶压垮、撞毁桥梁的安全事件时有发生，桥梁安全形势依然十分严峻，部分公路安全技术难题尚未得到彻底解决，公路基础设施的耐久性和抗灾能力有待提高。
公路交通应急体系尚未完善，体制机制有待理顺，救援队伍有待加强，应急物资储备体系尚未建立，应急处置能力不高。已初步建立了部、省、县、市四级交通应急预案体系，基于跨部门跨区域协调合作的交通应急演练机制取得重大进展，但由于公路管理体制自身存在矛盾过多，有效的公路联动协调机制尚未建立，公路交通应急体系建设的体制机制有待理顺。随着武警交通部队纳入公路交通救援体系，各地纷纷建立了公路抢通保通救援专用力量，但一线救援处突经验尚不丰富，需要通过演习演练、加强合作，共同提升公路抢通保通救援能力水平。在应急保障方面，公路应急物资储备和保障能力依然不足，应急状态下处置的专业化水平不高，处置效率相对较低，难以适应高速公路快速抢通的需要。
3我国公路交通服务问题的成因
3.1 重建轻养、重建设轻服务的观念尚未根本扭转
公路交通在统筹发展以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路和以高速公路为主的收费公路（下称“公路两个体系”）发展中，存在着重建轻养、重建设轻服务等观念上的偏差。交通运输部层面已开始转变工作重点，从行业政策、课题研究、具体措施、重点工作等方面逐步推进贯彻服务性交通行业的理念，但整个行业的服务理念转变需要一个过程。
部分公路等级较低、基础设施相对薄弱成为公路交通服务提升的制约问题。随着人们对公路出行要求的提高，出行服务越来越凸显出其不足，普通公路出行信息服务不及时、运行监测体系不完备，政府受限于资金、人员匮乏等因素，尚不能为公众提供较高水平的出行信息服务。重建轻养、重建设轻服务的惯性依然存在，公路交通服务体系建设远远滞后于基础设施建设的发展。
对于存在多种管理体制的以高速公路为主的收费公路体系，部分高速公路完全实行企业化运营，其重点在于盈利经营，企业自身生存发展的要求造成其社会责任与经济利益之间的矛盾，部分高速公路经营企业主管部门以收费额、利润率为主的考核指标体系使得高速公路运营公司重收费轻服务，造成高速公路整体服务水平与用户期望有差距。
3.2管理体制不顺畅
现行地域分割式的管理模式不能适应公路网络化运行的需要，无法形成合力，统一管理效能不足，使得路网的整体功能难以得到有效发挥，应对突发事件的指挥调度能力不强，削弱了提供全方位公路出行服务的能力。
收费公路的投融资体制呈现出一系列问题，影响到我国公路交通的可持续发展。由于我国公路建设财政投入不足，主要融资渠道单一，过度依赖银行贷款等债务性资金的投入，导致债务规模快速增长，债务风险快速累积；地方政府投入不足，投资结构失衡，普通干线公路发展滞后，加上中央事权履行不到位，中央资金比重下滑，资金错配，引导性和能力下降；此外，收费公路建设融资渠道单一，债务负担大。
在公路养护方面，逐步的投资体制改革对现阶段运行的公路交通管理体制产生了巨大的冲击，事、责、权三者间矛盾突出。国家干线公路养护管理采取“条块结合，以块为主”的管理模式的省份，将国省干线公路养护管理事权下放，燃油税改革后，公路养护资金由省财政直接转移支付地方财政，在省级层面形成事权与财权不一致，“人、财、物”三个管理要素不能集中使用，造成省级公路交通部门对基层公路养护管理缺乏相应手段，不能有效行使行业监管职能。
3.3政策法规及标准等保障体系不健全
现有的政策法规体系已不适应当前形势的发展，需要尽快修订调整与完善，从而更好的为实现公路交通服务提升保驾护航。
在标准体系建设方面，已基本建成较为完善的公路工程技术相关标准，但公路养护、管理、服务等方面的标准体系建设尚不完备。一是公路出行服务标准体系不完备，部分标准缺失，难以适应当前需求形势变化的要求。二是现有的养护服务标准体系由于编制时间过早，不能满足当前安全舒适的出行需求。三是一些标准的修订不及时，不适应形势的快速发展，有部分标准严重滞后当前形势，凸显出指导能力的不足。四是现有标准体系过于宽泛，导致地方在执行上没有具体抓手，标准的执行体系有待完善。此外，缺乏群众对于服务的评判与考核机制，影响到服务体系的完善。
3.4 资金投入不足且投入比例、方式不合理
(1)配套资金不足
随着断头路、平行路、集中连片特困地区公路建设等领域的深入推进，公路建设进入攻坚阶段，面临资金缺口量巨大，地方资金配套压力加大的局面。尤其是中西部地区与广大农村地区，二级及以下等级公路建设与养护的资金需求加大，地方资金配套能力明显不足。
(2)资金投入比例不合理
随着我国公路里程的增长、交通流量的快速增加以及公众需求的日益提高，公路养护管理任务越来越艰巨、资金需求越来越大。但是一些地方对公路养护的重要性认识依然不足，重建轻养、以建代养问题依然存在，导致公路养护投入不足。燃油税费改革后，普通公路建设、养护面临巨大的资金压力，农村公路养护资金短缺，严重影响到普通公路路面舒适性、安全性，造成整体通行能力的降低。
(3)投入渠道不顺畅
当前，传统的资金拨付方式难以适应新形势下公路建设养护、运营管理和对外服务。一方面，信息化及先进技术手段在应用于公路基础设施建设和运营管理中，先期建设资金投入后，后期升级改造和日常维护，没有资金投入渠道。另一方面，一些新技术在公路交通服务领域的应用，受资金投入机制和渠道的限制，不能通过常规渠道投入系统建设。当前，新技术、新理念越来越多的应用于公路交通服务领域，而受资金投入机制的限制，现有的资金拨付方式不能满足公路交通服务领域一些新服务的发展，一些重要的服务没有拨付渠道，导致钱不能用到刀刃上，影响到服务水平的提高。
4我国交通服务的战略方向
(1)构建公路交通基础设施体系
公路交通基础设施是实现人便于行、货畅其流的先决条件。提升公路交通服务水平，必须构建和完善公路交通基础设施及其附属基础设施。通过公路的日常养护和大中修、公路交通标志标线的完善、快速收费体系的建设、应急救援体系及信息系统的完善等方面扩大服务的内容。
(2)构建服务质量管理体系
出台行业服务标准。针对服务区、收费站等等行业窗口服务的标准化做出明确规定和规范，并完善相关绩效考核机制，从而保证服务质量的落实，树立良好行业形象。加强行业诚信平台的建设，推进公路建设市场信息数据库的建设，方便社会查询和监督，营造公开、透明、竞争、有序的公路建设市场环境。
(3)完善信息服务系统
在信息服务网络构建方面，加快建立覆盖高速公路、国省干线及广大城乡地区，以报纸、广播、电视等传统媒体，电子情报板、服务区显示终端，客服电话、网站、短信等信息化发布平台，微博、微信、移动终端等新媒体的多渠道交通出行信息服务体系。在发布信息内容方面，依托多样化的出行信息服务体系，加强信息采集、整理、发布，提供及时准确的交通基础设施、路线信息、路况信息、养护施工、交通管制、气象预警及出行安全提示等全方位信息服务。
(4)强化服务意识和服务创新
从根本上提升公路交通服务，必须调动公路交通管理人员和从业人员，将服务意识深入人心，强化职业道德和专业素质建设，加强行业从业人员的业务培训与继续教育，提高行业干部职工队伍素质，适应新时期的行业发展要求和公众的新需求。
围绕转型发展的要求，从公众需求出发，针对群众敏感、社会关注度高的重大节假日小客车免费、绿色通道、公路出行信息发布等问题，一方面通过政策创新、理念创新、体制机制创新和科技创新找到提升公路交通服务的途径，出台相关行业政策，实现公路交通服务水平的切实提升。另一方面，通过高速公路收费站、服务区以及路政执法队伍等在服务形式和内容方面的创新，打造公路交通内的精品服务品牌，并通过品牌学习、宣传和推广，创新服务模式和服务手段，扩大服务品牌的影响，带动公路交通其他服务领域，从而形成公路交通的服务特色和服务优势。
5公路交通服务体系的建设重点
5.1 加强公路交通服务标准体系建设
针对公路交通服务标准体系尚不足，部分标准滞后等问题，考虑到提升公路交通服务水平需要进行顶层设施。实施相关标准和规范。制定出台《高速公路管理服务技术标准》和《公路电子收费联网运营与服务规范》，为公路交通管理提供有效的技术支撑，促进公路交通服务水平的全面提升。按照《公路工程行业标准规范制修订管理导则》和《公路工程标准编写导则》的有关规定，对规范的制订各阶段工作进行管理，确保标准规范的质量和进度。针对高速公路管理服务中的通行服务、收费站服务（包括电子收费服务）、服务区和停车区服务、交通出行信息服务等方面，通过分析高速公路使用者对服务的需求，从政府监管的角度，明确我国高速公路管理服务的目标体系，结合我国高速公路发展实际，选择定量和定性的指标进行详细规定，提出切实可行的高速公路管理服务的技术指标。
5.2规范高速公路交通服务区管理
为完善高速公路交通服务区相关功能，为出行者提供优质的服务区服务。明确服务区的功能定位、服务要求、保障措施和监管机制，指导各地规范和加强服务区服务管理工作。
开展示范服务区创建活动。出台高速公路交通服务区服务工作标准及评价办法、服务区基础设施建设标准与应急功能设置标准。鼓励各地为公众提供高品质、有特色的出行服务。
逐步建立健全和完善高速公路交通服务区服务工作标准和监管体系，规范和提升服务工作质量和水平，努力打造“布局合理、功能完善，标志清晰、安全顺畅，环境整洁、质价相当，服务便捷、应急迅速”的高速公路交通服务区，为公众安全便捷出行提供优质高效的服务和保障。基本消除服务区拥堵现象。严重拥堵服务区（车流量、客流量超出停车区、公厕设计接待能力）比率不超过5%。基本服务实现全天候保障。24小时免费提供饮用开水；停车场、公共卫生间、加油站、汽车修理、便利店、客房等功能场所提供昼夜24小时服务；餐饮在正常供餐时间外，可提供简餐服务。逐步完善人性化服务设施。50%以上服务区能够提供残疾人辅助设施；30%以上服务区能够提供司机休息室和母婴室。夜间照明设施完好率及使用率100%。省、市、地区建立应急救援体系。常规商品和服务同城同价。服务区提供商品和服务与所在地区同类、同等规模经营场所商品和服务的价格水平基本保持一致。实时播报路况及气象信息。80%以上的服务区能够实时播报公路路况信息和公路气象信息。稳步有序推进生态化管理。50%以上服务区绿化覆盖率达到30%；80%以上服务区绿化覆盖率达到15%；50%以上服务区生活垃圾集中无害化处理，实现污水处理、中水利用、垃圾无害。顾客投诉处置实现零积压。每个服务区至少提供一种有效的公开投诉方式，及时为司乘人员协调解决问题。
5.3加快推进ETC全国联网
一是提高ETC车道的覆盖率，扩大用户规模，推进ETC更大范围联网运营。推动客服系统联网，为用户提供更加方便快捷的使用体验。全军车辆配发ETC车载设备，在全国已实施ETC系统的高速公路收费站均实现ETC快速通行。二是发展ETC用户群体，扩大ETC用户类型。加强银行合作，共同推动优惠便民措施。高速公路运营管理部门与商业银行发行联名卡，扩大储值IC卡服务领域奠定基础。拓展ETC服务功能、推动政府机关公务车辆安装使用ETC、研究分时段分路段通行费优惠、加大宣传力度等措施扩大ETC用户规模。拓展车载单元功能，推动前装市场，促进车载单元的多样化。加强效益分析及后评价研究。挖掘ETC系统推广应用在节省土地资源、促进节能减排、社会效益等方面的重要作用和示范意义。
5.4完善出行信息服务体系
一是完成公路交通气象出行信息服务体系建设，根据报纸、广播、电视以及网站、微博、微信等服务平台的特点和服务对象，提供有针对性的公路气象信息发布产品和内容。基本形成覆盖全国重要干线公路的气象监测预报预警系统，建立与公路运营监测相结合的公路交通气象预报预警服务平台，实现恶劣天气6小时内预警。形成以全国统一特服号、统一交通广播频率为特征，覆盖国家高速公路、重要普通国省干线及广大城乡地区的交通出行信息服务体系。二是完善出行信息发布系统。微博、微信、移动终端等新媒体的多渠道交通出行信息服务体系。三是发布全方位的出行服务信息。加强信息采集、整理、发布，提供交通基础设施、路线信息、路况信息、养护施工、交通管制等实时信息服务，推动跨区域交通出行信息的交换共享，形成覆盖国家高速公路、重要普通国省干线及广大城乡地区的交通出行信息服务体系。四是提供及时、完善的公路气象服务。强化路况、养护施工、交通管制、气象等实时信息服务，并在完善网站、服务热线、交通广播、短信平台等服务方式的基础上，利用路上固定和移动式可变情报板、服务区显示终端、车载终端等服务手段，为公路出行者提供覆盖高速公路和国省干线普通公路的出行信息服务。五是鼓励和引导社会力量广泛参与，培育交通出行信息服务产业的健康发展．方便百姓安全便捷出行。
5.5加强公路养护作业组织管理
一是对公路养护作业组织管理进行深入研究，针对公路养护作业组织管理中存在的突出问题，以标准规范修订为引领，加强制度建设和监督检查，努力为车辆安全有序通行创造条件。二是明确公路养护作业各有关单位的责任和工作要求。三是加快标准规范修订工作进度。四是将公路养护作业组织管理作为养护工程的重要组成部分，用制度指导和规范各地做好作业组织管理工作。确保养护作业现场管理规范，以及施工人员安全。
5.6公开公路建设市场信息
一是建立并完善涵盖公路项目信息、主要从业企业和人员信息的公路建设市场信息数据库，满足资质资格动态管理、招标投标、从业主体信用管理、社会查询监督等方面的功能需求。二是增设公路设计企业信用信息模块。推动基础数据在电子招标投标中的应用。三是建立并完善涵盖公路项目信息、主要从业企业和人员信息的公路建设市场信息数据库，其中从业主体信息涵盖设计、施工、监理、建设管理单位和相应从业人员；项目信息涵盖国道主干线、国高网、国家公路网等国家审批立项公路项目。信息数据库应用于资质资格动态管理、（电子）招标投标、从业主体信用管理、社会查询监督等行业服务工作。四是依托全国公路建设市场信用信息管理系统，优化系统，提高运行质量，拓展系统服务功能。
