中国铁路亟需综合改革方案

 左大杰，张瑞婷，李斌，曾江

（1．西南交通大学交通运输与物流学院，成都610031;

2．西南交通大学综合交通运输智能化国家地方联合工程实验室，成都610031;

3．西南交通大学综合运输四川省重点实验室，成都61003 1）

【摘要】从当前我国国情路情来看，全面深化铁路改革亟需一个统筹考虑、全面解决一系列深层次问题的综合改革方案。本文探讨综合改革方案中铁路路网与运营的关系、投融资体制改革、混合所有制、现代企业制度、中长期债务处理、公益性补偿机制、改革的保障机制、改革的目标与路径等八个关键问题，并简要分析八个关键问题之间的逻辑关系，供有关部门决策时参考。

【关键词】铁路；综合改革；关键问题

0引言

 铁路被称为“计划经济的最后一个堡垒”，长期以来存在的诸多问题亟需抓住全面深化改革机遇予以解决。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，中央全面深化改革领导小组多次会议对国有企业改革做出部署，全面深化铁路改革成为新一轮全面深化改革大潮中的重头戏与攻坚战。

 改革开放以来，我国铁路历经1986年“大包干”改革试点、2000年前后“网运分离”初步探索、2013年3月“政企分开”改革三次重大改革。从我国当前国情、路情来看，铁路除了市场竞争缺乏、经营机制不灵活等问题之外，还面临着现代企业制度、投融资体制改革、混合所有制、中长期债务处理等深层次问题。因此，全面深化铁路改革不仅局限于在“区域分割”或“网运分离”方案之间做出抉择，而是需要一个统筹考虑、全面解决上述问题的综合改革方案。

 在此背景下，本文简要分析综合改革方案中铁路路网与运营的关系、铁路现代企业制度、铁路投融资体制改革、铁路混合所有制、铁路中长期债务处理、铁路公益性补偿机制、全面深化铁路改革的保障机制以及目标与路径等八个关键问题，并分析八个关键问题之间的逻辑关系，供有关部门决策时参考。

1铁路综合改革方案中的八个关键问题

 笔者认为，铁路综合改革方案包括但不限于以下八个关键问题。

1.1铁路路网与运营的关系

 铁路网运合一的经营管理体制导致铁路投融资体制、公益性补偿、改革与发展的关系等方面存在较多障碍。铁路作为一种网络型、超大型自然垄断企业，究竟如何处理路网与运营之间的关系，即选择何种经营管理体制，已经成为全面深化铁路改革的首要关键问题。

 (1)从运输安全、运输效率角度而言，铁路产业具有典型的网络型结构特征，要求整个路网密切协作从而发挥网络的整体功能。为此，铁路网络应具有统一性，以便基础设施建设采用统一的技术标准并在投入运营后实施统一的运输调度，从而有利于铁路运输的安全有序和高效畅通。

 (2)从投融资角度而言，由于铁路基建项目所需资金具有规模大、密集型特点，很多规模较小、较分散的社会资本基本上不具有直接参与铁路建设的现实可行性。可见，虽然社会资本投资铁路的政策壁垒或“有形门”已被打破，但是当前的铁路管理体制已经成为阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”。

 (3)从引入竞争、提升服务质量角度而言，在运输能力相对紧张、国有资本既是铁路的调度指挥者又是运营者的路情之下，铁路统一调度不可避免地牺牲非国家铁路的利益以保证国家铁路利益最大化，因而破坏了市场公平的竞争环境，极大削弱了各类社会资本特别是非国有资本参与铁路运营的积极性。

 铁路网运合一的经营管理体制已经成为阻碍社会资本参与铁路建设和运营的“玻璃门”，直接导致铁路竞争机制缺乏，市场配置资源的决定性作用难以发挥。如何处理路网与运营的关系，从而既保证路网统一性以便充分发挥效率，又充分吸引各类社会资本进入铁路形成竞争机制，并为全面解决铁路混合所有制、公益性补偿、中长期债务处理等一系列深层次问题创造有利条件。

1.2铁路现代企业制度

 党的十八届三中全会和中央深改组多次会议明确提出，必须适应市场化、国际化的新形势，进一步深化国有企业改革，推动国有企业完善现代企业制度。现代企业制度是指以市场经济为基础，以完善的企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以公司企业、股份企业为主要形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。笔者认为，建立铁路现代企业制度，需要从铁路行业外部和内部两个方面努力。

 (1)铁路行业的外部环境。长期以来，政府对铁路的一系列管制虽然在一定程度上发挥了巨大作用，但同时却造成铁路运输产品的供应短缺，扭曲了市场价格信号，违背了市场在资源配置中的决定性作用。铁路建立现代企业制度，使铁路企业成为与其他企业无差异的法人实体和竞争主体，成为社会经济中充满活力的细胞和组织，对市场信号能够主动做出反应。笔者建议在全面深化铁路改革的进程中应逐渐放松政府对铁路行业的严格管制，促进铁路运输企业成长为真正的市场主体，为铁路现代企业制度提供有利的外部环境。

 (2)铁路企业的内部结构。铁路当前的运营管理模式已不能适应市场化背景下铁路运输业的发展需求，加快铁路股份制改革、发展铁路混合所有制是完善铁路现代企业制度、推进全面深化铁路改革顺利进行的必然要求。当前，应以十八届三中全会关于完善国有企业现代企业制度等一系列重要论断为指导，加快铁路股份制、公司制改革，积极推进投融资体制改革，整合铁路运输企业内部结构，加速建立和完善铁路现代企业制度。

 建立铁路现代企业制度是增强铁路运输企业活力竞争力和提高铁路运输业发展质量的必然选择，是全面深化铁路改革的重要抓手，因此也是铁路综合改革方案的关键问题之一。

1.3铁路混合所有制经济

 党的十八届三中全会提出了“积极发展混合所有制经济”重要论断。混合所有制经济是相对于公有制和非公有制经济而言的财产所有结构，是我国基本经济制度的重要实现形式。著名经济学家、全国政协委员厉以宁曾指出，股权结构并不是国有资本越多越好，混合制经济重在资本的控制力，而不是资本存量。在国有资本独资条件下需要100%的国资来实现对企业的控制，而在混合所有制下低至50.01%即可绝对控股、低至20%左右亦可实现相对控股，国有资本控制力、影响力大大增强。

 当前，全面深化铁路改革要着力发展铁路混合所有制，放大铁路国有资本的控制力。发展铁路混合所有制就是要实现铁路产权的多元化，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确强调：“产权是所有制的核心”，并再次重申要“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。在全面深化铁路改革的过程中，尤其要在铁路产权多元化上下功夫，将铁路国有资本与社会资本等各种所有制资本相结合，让市场机制在优化资源配置中起决定性作用。通过对铁路进行产权多元化改革可以使铁路企业从产权关系上摆脱对政府的依赖，打破所有制、行政区划的限制，扫除市场进入壁垒和障碍，消除经营权垄断的基础，促进运输企业之间的相互竞争。

 铁路实行产权多元化改革后，有利于铁路企业集聚社会资本、合理配置资源，促进和引导民间投资，从放宽投资领域、拓展融资渠道、实现投资主体多元化等方面，鼓励和引导社会投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与到铁路项目建设与运营，

这对于缓解铁路当前的债务危机、填补铁路建设资金缺口、促进铁路现代企业制度的建立等均具有重要意义。

1.4铁路投融资体制改革

 2013年8月，国务院颁布《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013] 33号），文件提出：推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，要完善铁路发展规划，全面放开铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。

 (1)充分发挥政府的主导作用，加大国家的支持力度。铁路是国家重要的基础设施，承担着公益性运输任务，长期以来发展滞后，政府有责任积极扶持。发达国家铁路发展历史表明，对于承担公益性运输的铁路来说，除了从金融市场上融资外，都享有国家的财力与政策支持。发达国家从财力上、政策上支持铁路优先发展的做法，十分值得我国借鉴。

 (2)充分发挥铁路的主体作用，要加强自身投融资体制改革。由于铁路建设投资动辄上百、上千亿元，社会资本规模难以适应，民营企业进入铁路后没有生产的决策权。同时，铁路建设投资回报周期长，利润率太低，公益性得不到补偿，社会资本的投资回报得不到保障，因此对社会资本没有吸引力。铁路要深化投融资体制改革，吸引社会资本积极投资铁路。

 (3)建立铁路投融资体制改革的法律保障体系。目前，铁路行业没有投资禁止区域，在放宽市场准入方面国家也有明确要求，一系列鼓励和支持社会资本投资铁路的政策文件也相继发布。但由于缺乏具体的、明确、可操作的配套制度和政策措施，实际推进起来仍存在一些障碍。因此，必须将加快铁路投融资体制改革的一系列重要决定、政策及时上升为法律，加强对铁路监管力度，维护社会投资者合法权益。如建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束制度、重大投资责任制度等。

1.5铁路中长期债务处理

 2015年中国铁路总公司三季报财报表显示，截至2015年三季度末，铁总负债3.94万亿元，负债率66.0%。在我国铁路政企分开、中国铁路总公司继承原铁道部的所有资产与债务的背景下，如何处置铁路中长期债务已经成为全面深化铁路改革的一个难点问题。

 在全面深化铁路改革进程中，势必需要通过铁路国有资产产权的流转才可能实现企业化的经营、竞争性的结构，并实现铁路业与资本市场的对接，这对改变我国铁路建设过渡依赖国家投资和债务融资的现状具有积极作用。

 通过国有资产产权流转的方式处理铁路的中长期债务，实现混合所有制的股份制公司的最终形式，是贯彻十八届三中全会精神关于国有企业改革、建立现代企业制度的具体体现，是贯彻党的十八届三中全会“混合所有制”这一重大理论创新的大胆探索。在全面深化铁路改革的进程中，应以十八届三中全会相关精神为指导，对以产权流转方式处理铁路中长期债务的思路与措施等进行深入研究，处理铁路中长期债务，缓解铁路资金压力，实现铁路市场化运营，推进全面深化铁路改革的顺利进行。

1.6铁路公益性补偿机制

 2013年《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》国函(2013)47号中提到应建立铁路公益性运输补偿机制，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。目前，我国铁路实行的公益性补偿形式是“政府内部转移支付”，即交叉补贴、税收减免、铁路建设基金等，这种公益性补偿存在缺乏系统的制度设计、政府单方面决策为主与社会参与不足、补偿范围界定方法不够科学合理、公益性补偿对象和补偿方式不完善、补偿标准和方法缺乏科学基础、监督机制缺乏及补偿效果不明显等问题，当前建立更加合理的铁路公益性补偿机制已经迫在眉睫。

 公益性作为铁路一项重要服务，关系到铁路能否成功市场化改革，铁路能否持续为经济发展做出贡献。建立有效公益性补偿机制，保障铁路公益性服务功能持续输出，不仅是铁路改革必然要求，也是实现社会公平和建设和谐社会的必然要求。因此，在全面深化铁路改革进程中，应制定适合我国国情、路情的公益性补偿原则，对公益性铁路和运输产品的科学界定、公益性补偿主体和补偿对象的明确、铁路公益性补偿经济指标核算方法的确定等问题做深入研究，建立和完善以市场机制导向的铁路公益性补偿机制。

1.7  铁路改革的保障机制

 全面深化铁路改革涉及经济社会各方面的利益，主要包括铁路改革的目标路径、铁路各类公司的设立、铁路国有资产保值增值、铁路中长期债务的处置、铁路劳动者合法权益的保护、铁路运价及税负的确定与公益性补偿、与铁路改革相关法律的调整、铁路目前的经营形态到改革后的经营形态之间的过渡等多个方面。考虑到全面深化铁路改革的复杂性，仅仅依靠行政命令的形式推进铁路改革的作法并不可取。应当以市场手段作为主推力，特别要做好以法律形式的强有力的改革保障机制，是确保铁路改革成败乃至经济社会发展全局的关键问题之一。

 笔者认为，日本通过立法并依法实施国有铁路改革的做法可供借鉴。日本国铁改革在确定改革的目标与路径后一共立了9部法案来推进改革的顺利进行。九部法案分别为：日本国有铁路改革法案（《改革法》）、有关旅客铁路股份公司及日本货物铁路股份公司的法案（《公司法》）、新干线铁路保有机构法案（《机构法》）、日本国有铁路清算事业团法案（《事业团法》）、有关日本国有铁路希望退休职员及促进日本国有铁路清算事业团职员再就职特别措施的法案（《再就职促进法》）、铁路事业法案（《事业法》）、日本国有铁路改革法等施行法案（（（施行法》）、有关地方税法及国有资产等所在市町村补助金及捐献金法律的部分改正法案（《地方税法》等）、为了日本国有铁路经营事业运营的改善在1986年度应紧急采取的特别措施的法律（《1986年度特措法》）。以上九部关联法案为日本国有铁路1987年4月1日实现分割、民营化改革发挥了巨大作用。

  在全面深化铁路改革顶层设计确定改革方案之后，尽快推动有关铁路改革法律法规的拟定、审议与实施，将全面深化铁路改革方案纳入到一系列法律法规之中，使之成为国家意志，从而为全面深化铁路改革奠定法律基础。

1.8铁路改革的目标与路径

  前述七个关键问题并非独立的课题，而应统一于全面深化铁路改革进程之中，各关键问题之间也有轻重缓急之分。当前全面深化铁路改革应以党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为指导，以明确路网与运营关系为突破口，以铁路国有企业建立现代企业制度为重要抓手，以股份制建立混合所有制企业为实现形式，以铁路国有资产产权保护与流转为重要手段，妥善解决中长期债务问题，建立公益性补偿机制。

 全面深化铁路改革在改革目标、实现路径等方面尚未见到系统研讨，综合改革方案的理论体系和改革路线图有待形成。因此，笔者建议，要大胆运用<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定））提出的一系列理论成果，以我国全面深化改革在2020年取得突破的战略部署以及党和政府若干重要会议为时间节点，将以上各个关键问题纳入到全面深化铁路改革的不同阶段，对各个阶段分目标、改革时机以及阶段性成果进行统筹安排，从而明确全面深化铁路改革的路径，进而形成全面深化铁路改革的路线图与时间表。可见，如何将这些关键问题纳入到全面深化铁路改革整体进程中统筹考虑，本身也是全面深化铁路改革进程中的关键问题之一。

2铁路综合改革方案中各关键问题逻辑关系浅析

笔者认为：铁路综合改革方案中的八个关键问题不是相互独立的，而是一个有机结合的整体。它们相互影响、相互作用（如图1所示），共同促进全面深化铁路改革顺利向前推进。

 第一，以十八届三中全会、四中全会提出的新观点、新理论为指导，厘清铁路路网与运营的关系是全面深化铁路改革的首要关键问题，也是解决其他几个关键问题的必要前提，对于形成系统的、可持续的、适合我国国情、路情的铁路改革顶层设计方案具有重要意义。

 第二，要以建立铁路现代企业制度为全面深化铁路改革的重要抓手。积极探索和发展铁路现代企业制度是增强铁路运输企业活力和竞争力、提高铁路运输业发展质量的有效途径和必然选择。建立现代企业制度的过程也是铁路投融资体制、混合所有制经济制度、中长期债务等其他关键问题解决方案的探索和建立过程。具有现代企业制度特征的铁路企业，将在解决铁路一系列深层次问题过程中充分发挥主体作用。

 第三，铁路投融资体制改革、中长期债务处置、铁路混合所有制改革、铁路公益性补偿等四个关键问题之间相互融合、彼此促进，具体表现在以下四个方面。

 (1)在现代企业制度建立后，通过投融资体制改革，创造适应社会资本进入铁路的环境与机制，大力吸引社会各方面资金参与铁路建设与运营，促进铁路的大发展和运输能力的缓解，从量变到质变、从局部到整体。社会资本的进入不仅可以填补铁路建设资金缺口，缓解铁路债务压力，而且可以推动铁路产权的多元化发展，对于促进铁路公司制、股份制改革，促进铁路管理体制改革顺利向前推进等有积极作用，与铁路行业发展混合所有制经济、解决中长期债务问题、公益性补偿机制相互促进。

 (2)在铁路行业着力发展混合所有制经济，将进一步促进铁路产业升级和结构优化，放大铁路国有资本的控制力。同时，铁路混合所有制的改革进程，其实就是产权多元化的过程，促进铁路投融资体制的进一步发展和完善。并且，在铁路混合所有制改革进程中可能伴随着产权流转的过程，产权流转过程是处理铁路中长期债务的一部分，也是铁路现代企业制度的重要环节。

 (3)随着铁路投融资体制改革、混合所有制改革的推进，铁路运输企业将成为完全自主经营的市场主体，在市场为导向的现代企业制度下，公益性补偿对象也就逐步明确，从而为建立和完善铁路运输公益性补偿机制创造了有利条件。

 第四，全面深化铁路改革的保障机制是全面深化铁路改革中目标路径、产权流转、债务处置、公益性补偿等各项机制有序进行的有力保障，直接决定改革成败。党的十八届四中全会提出了依法治国的要求，重大改革必须于法有据。全面深化铁路改革不仅是我国经济体制改革的重要组成部分，也牵涉到人民群众的根本利益。加强铁路改革立法并确保铁路改革的每一个阶段都有法可依，这也是贯彻十八届四中全会依法治国的必然要求。

3结论与建议

 本文结合我国铁路实际情况，认为我国铁路亟需综合改革方案，并剖析了综合改革方案中八大关键问题及其逻辑关系，供决策者在铁路改革顶层设计中参考。

 笔者建议，当前应尽快成立全面深化铁路改革相关的咨询、研究、决策机构，以党的十八届三中全会、四中全会提出的一系列新论断、新观点为指导，厘清当前我国铁路路网与运营的关系，深入研究铁路现代企业制度、投融资体制改革、混合所有制、公益性补偿、改革保障机制、改革目标与实现路径等一系列关键问题，并对全面深化铁路改革进行顶层设计，尽快形成综合改革方案，进而形成全面深化铁路改革的路线图与时间表，为全面深化铁路改革的顺利进行提供参考。