北极地区风能资源开发软环境研究

张富强，田丰，蒋莉萍，白建华，张栋，于宏源，华章

（1．国网能源研究院，北京  102209；

2．上海国际问题研究院，上海  200233;

 3．国网四川省、电力公司技能培训中心，四川成都  610000）

摘要：集中开发北极风能资源，通过特高压等输电技术送至北半球各大洲负荷中心，对于推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求意义重大。针对全球能源互联网构想框架下北极风电开发问题，从国际组织及国际法、北极各国投资法律与政策、环境保护、原住民权利等角度，分析了开发北极风电过程中可能遭遇到的诸多约束：借鉴其他罔家在俄投资能源项目的经验教训，比较各种合作方式的优缺点，提出了中俄联合开发北极风电电源及电网投资合作推荐方式，并提出了推进北极地区风电开发的若干建议。

关键词：北极风电开发：环保约束：原住民权利；国际组织及国际法；合作方式

0引言

 为应对气候变化及能源可持续供应等问题，世界主要国家纷纷设立可再牛能源发展日标，并提出跨国／跨区联网规划和构想．实现可再生能源的更大范围配置和消纳。基于对全球气候变化和能源转型趋势的深刻洞察以及中国在特高压、智能电网技术上的优势和成功实践．国家电网公司提出了全球能源互联网构想。

 从世界清洁能源资源分布来看．北极圈及其周边地区风能资源十分丰富．技术可开发量约1 000亿kW,是全球能源互联网构想“一极一道”清洁能源基地的重要组成部分。集巾开发北极风能资源．通过特高压等输电技术送至北半球各大洲负荷中心．对于推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求意义重大。

 然而．北极地区生态环境非常脆弱．环北极8国（俄罗斯、美同、加拿大、挪威、瑞典、芬兰、丹麦、冰岛）对域外同家介入北极事务抱有一定戒心，北极部分原住民对北极资源开发心存疑虑。总之，虽然北极风能资源丰富，北半球亚、欧、北美等大洲负荷具有较大增长空间，北极风电开发前景向好，但是仍有一些政策、规范、制度等软科学问题亟待明确。

 本文从国际法及国际机制、北极各国法律与政策、环境保护、原住民权利等角度，针对开发北极风能资源的相关约束因素等软环境进行了研究。借鉴其他罔家在俄罗斯能源项日投资的经验教训，提出了与俄罗斯联合开发北极风电并外送这一设想下的电源及电网投资合作的推荐方式和促进北极风电开发的若于建议．拟为中国推进全

能源互联网构想的实现提供重要支撑。

1  北极相关国际组织及条约

1.1  国际组织

北极理事会、北极经济理事会、国际海事组织等是北极地区最重要的多边组织．为北极各国以及其他国家参与北极事务提供了协商一致的平台，也为国际集体行动开发和保护北极提供了国际谈判的机会。目前，巾围以观察员国身份参与北极理事会相关事务，以A类理事罔（航运大国）身份参与同际海事组织多边规则的制定和实施。如表1所示。

 中同参与北极事务应以上述多国组织平台为依托。利用观察员地位，通过政府参与机制在北极理事会上推进巾困企业参与北极风电开发的进程：利用理事罔地位，参与制定和实施关于通航安全和海事技术共享的多边规则，同时遵行关于防范船舶污染的国际法规范。值得注意的是．北极风电开发属典型的商业性经济行为，可能受制于北极经济理事会的限制机制。

1.2  国际条约

 现行的北极国际法律制度由以1982年《联合同海洋法公约》为核心的国际公约体系构成，是全球保护海洋、处理海洋权利的最重要的治理工具，被普遍认为是现代海洋法的基本框架，也是处理北极事务的重要法律依据。除上述多边组织条约外，区域性同际条约规范主要有斯瓦尔巴群岛条约、北极环境保护战略以及伊卢利萨特宣言等。

 据《联合罔海洋法公约》，沿海国有在其大陆架及专属经济区内开发自然资源的权利。非北极国家也有权利和义务参与北极公海区域国际合作，但应遵循以下原则：(1)履行维护及保全海洋环境责任；(2)保证本国活动不对邻国造成不利影响；(3)尽最大努力防控海洋环境各类污染；(4)依托相关国际组织或通过外交谈判处理各类突发事件。

 《斯瓦尔巴群岛条约》为中国在斯瓦尔巴群岛参与北极事务提供了围际法依据，作为协约国，享有在北极相关海域航行、科研和从事资源勘探开发活动的权利。《北极环境保护战略》确立了保护北极地区环境保护的目标，根据该战略，在北极地区进行风电开发必须保护环境和尊重原住民。北极5国（美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威）《伊卢利萨特宣言》体现了北极国家对北极权益的排他性主张，巾国需要与北极相关国家进行双边或者多边合作才能有效参与北极的风电开发。

2北极8国投资管理政策

2.1  俄罗斯

 俄罗斯对外围投资的总思路是在具有较高投资价值的资源和能源产业（如石油和天然气）保持国家的控制地位，引导外资前往较为薄弱的基础经济和能够推动其创新经济发展的部门。俄罗斯《战略领域外国投资法》界定的对国防或圈家安全具有战略意义的42项活动未包括风电场开发建设．因此外资在俄北极地区建设风场比油气开发受到的约束会更宽松。

 输电项目建设需要关注的方面主要有：(1)俄电力工业标准与巾国存在差异，其国内依据《产品及认证服务法>对电工装备产品质量强制实施认证．而该标准尚未与国际标准接轨，增加了外围产品进入俄罗斯市场的成本。(2)与输电项曰建设密切相关的环保法律是《俄罗斯联邦环境影响评价条例》，俄国家环境保护委员会及其分支机构对项目进行环评，鉴定意见具有法律效力。(3)关于输电项曰建设征地拆迁补偿，俄宪法明确规定了“等价补偿”标准。

2.2  美国

 美国北极政策显示其力图在北极资源开采和环境保护之间取得平衡．但目前尚无公开资料表明美国政府对在阿拉斯加开发可再生能源的态度。

 美国向所有外国投资者提供公平和非歧视的待遇。新能源基础设施投资能享受联邦政府的支持措施，包括企业能源税收抵免、能源部贷款担保以及美国复苏与再投资法案。

 美国的风电补贴政策主要包括联邦层面的可再生电力生产税抵免和州层面的可再生能源配额制度。在联邦层面，《风电补贴法案》规定对风电给予0.015美元／(kW -h)的价格补贴：从项目投产起补贴10年，并随通货膨胀率调整补贴价格。自2009年6月底该法案实施以来，共发放了50亿美元现金补贴。在州层面，可再生能源配额制度对风电产业影响最为明显，其他措施还包括贷款担保计划、生产退税以及州政府研发基金等。

2.3加拿大

 总的趋势是保障加拿大对外资提供自由开放、透明宽松的投资环境。由于加政府外资政策的重点在于如何吸引国外资本的流入，一般情况下外围在加投资所受限制不多，但大额投资要受到是否“对加拿大有利”的审查，即审查是否有助于提高加拿大经济效益、是否能为加拿大国民提供就业机会、是否促进科技发展和产品创新、对同业竞争的影响、是否与现有政策相容、是否增强加拿大国际竞争力等。

 近年来．加拿大逐渐收紧海外企业对传统油气行业投资，转而引导外资流向可再生能源领域。联邦政府已经设定到2020年总发电量的90%要来自于可再生能源的目标。2003年以来，加拿大各省政府均出台了包括高额上网电价和税收抵免等在内的鼓励措施，支持私人投资发展可再牛能源。

2.4北欧地区

 (1)丹麦。除少数关系国家安全的领域外，很少对外商投资进行限制，外国公司可以参与政府项目和工程。主要限制政策是，在能源领域，国家必须保持企业20%以上的股份。

 (2)挪威。整体上欢迎外国投资，投资环境较好。2010年挪威与其他9个国家签署有关合作建设北海地区近海风能电网的政治宣言。同年，政府又通过发展近海可再生能源的法案。未来风电投资前景较好。

 (3)瑞典。目前瑞典对风电开发限制较少，基本不存在资源民族主义的问题。瑞典北极战略中最关注的是气候、环保、生物多样性以及气候和环境研究。

 (4)芬兰。政府积极倡导北极地区陆地及海域的环境保护前提下的经济、社会可持续发展。风电这种新能源开发活动，受政府政策支持。

 (5)冰岛。冰岛总体上对中同投资持欢迎态度，希望推进科技为先行的北极商业开发。投资冰岛的有利因素包括政局稳定、基础设施良好、电力资源丰富、地理位置优越、市场辐射广等，不利因素则有实行外汇管制、市场规模较小、无直接的鼓励和优惠政策、用工规定严格、法律体系复杂等。

3北极地区环境保护约束

3.1  脆弱的生态环境

 北极生态系统的稳定性很差．是地球上最脆弱、最敏感的生态系统，具有两大特点。

 (1)白修复能力脆弱。极度低温抑制了动植物尸体和污染物的分解．致使该系统的物质循环速度极其缓慢．1989年3月24日．“瓦尔德兹”号油轮在阿拉斯加威廉王子湾附近触礁，4万t的原油溢出，污染了2 100 km海岸线，杀死25万只海鸟、4 000只海獭，摧毁数十亿鲑鱼和鲱鱼卵。直到现在，礁石上仍留有油污，专家预计石油污染膜要经过几个世纪才能腐败分解并消失。

 (2)脆弱的食物链。北极生物之间构成相对简单的食物链，这个链中倘若有一环被破坏，原来生态系统的结构和功能就极难恢复，造成物种的灭绝和生物多样性的减少，进而导致整个生态系统的崩溃。

3.2风电开发的环境影响

 项目施工过程中，可能造成植被破坏、林地征用、地形地貌改变、水土流失以及施T机械噪声、生活污水、粉尘等环境影响，北极地区人口稀少．项曰建设基本不会带来社会影响及移民安置问题。项目运行过程巾无需燃料和水源，基本不会造成废水和废气污染，但会产生一定的风机噪声、电磁和景观影响以及对候鸟的影响。总体看．风电项目开发在施工期和运行期都会对环境产生直接和间接的环境污染和破坏．包括水土流失、施工扬尘、风机噪音、风机对鸟类迁移等生物多样性的影响、风机与周围景观的融合等。

3.3  与北极环境保护有关的现行法律

 现阶段诸多国际条约、区域性组织以及北极国家制定了与北极环境保护相关的法律制度，主要分为以下3类。

 (1)与北极环境保护有关的国际条约，包括与海洋污染防治有关的国际公约、与气候变化有关的国际公约以及针对生物多样性保护的国际公约。虽然公约没有直接规定有关北极环境保护和资源开采的制度，但是由于其普适性特征，有关规定也同样适用于北极地区。

 (2)直接和北极相关的条约及文件。美国、俄罗斯、加拿大等北极国家之间签订了共同保护北极候鸟、毛皮海豹、北极熊等物种的条约，旨在遏制开发北极过程中对北极物种带来的伤害。

 (3)环北极同家的北极环境保护政策。环北极8国针对其国内具体情况．制定了北极相关的环境保护政策，对北极资源开发利用活动进行了一定限制。如，俄罗斯《产品分成协议法》规定，投资者购买保险以承担由于发生事故引起的损害：美同《北极荒野法案》规定，北极特雪布克湖国家野生动物保护区作为正式荒野区．从而使得这一地区完全摆脱了石油钻井设备造成的生态破坏风险；加拿大《北极水域污染防治法》禁，止任何人或船舶在加拿大北极大陆或岛屿的任何地方弃置废物；芬兰《荒地保护法》禁止在北极荒地修建永久性公路，禁止授予12个荒地区域采矿专利权；瑞典《环境保护法》规定，进入北极圈内的人类活动要严格遵守生态保护方面的法律规定．对北极生态“有害的”活动必须在取得许可证的前提下才能进行。

 总体看，诸多北极相关同际条约、区域性组织、环北极国家内部对北极环境保护均非常重视，出台了很多与环保相关的法律、制度和规定。北极风电的开发不可避免地带来对当地生态系统的扰动，需要采取措施，遵守相关法律的规定，避免因为环保问题影响北极风电开发的实施。

4北极原住民对北极资源开发的态度

4.1  原住民人口民族、数量及分布

 目前北极地区的原住民人口约有200多万。其中．俄罗斯北极原住民占北极地区原住民总人口数量的86%,北美地区（阿拉斯加、加拿大北部）占9%，北欧地区（斯堪的纳维亚、格陵兰）占5%。

 北极原住民人口规模虽然相对较小．但是分布在俄罗斯北方、阿拉斯加、加拿大北方、格陵兰、斯堪的纳维亚等广大地区，而这些地区与煤炭、石油、天然气等资源的分布区域密切重叠。如，北极煤炭资源主要分布在阿拉斯加北部、格陵兰岛和斯瓦尔巴群岛地区．而这正是因纽特人、埃文基人等原住民的传统居住地。

4.2原住民拥有的权利

 根据《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际法有关规定，原住民不仅享有平等权、自由权、发展权等人类基本权利，还享有涉及宗教、文化、土地、自然资源、保护传统经济和生活方式、高度自治等在内的更多权利。

 (1)自决权利。《联合国土著人民权利宣言》第3条规定，土著人民享有自决权。该权利主要体现为在主权国家内部的自治权利．更多地表现为原住民在经济社会和文化等国内具体事务方面享有一定的自主或自治权利。

 (2)土地和自然资源权利。《联合同土著人民权利宣言》规定，土著人民对他们传统上拥有、占用或以其他方式使用或获得的土地、领土和资源拥有权利，这条规定为原住民维护自己的土地和资源权益提供了必要的权利保障。

 (3)生态环境权利。依据《联合同土著人民权利宣言》、《关于独立国家土著和部落人民的公约》和《联合国人类环境宣言》等法律确定的准则，原住民享有在安全、健康和生态健全的环境中生活并实现可持续的和生态环境健全的自我发展权利。

 (4)文化权利。根据围际人权法，原住民享有包括维护本民族文化尊严和文化多样性、信奉躬行宗教、使用本民族语言等在内的多种义化权利。

4.3原住民关于资源开发的态度

 目前．北极理事会永久参与方共有萨米理事会、因纽特人北极圈理事会、俄岁斯北方土著人民协会、阿留申人国际协会、哥威迅同际理事会、北极阿撒巴斯卡人理事会等6个原住民组织。原住民在北极理事会等国际组织中具有否决权。环北极同家非常重视原住民的声音。目前原住民对北极资源开发态度不一，在开发北极地区资源时需要加强与原住民的沟通。

 部分原住民同意开发北极资源．但前提是必须能够分享到资源开发带来的收益。格陵兰总理声称矿产和油气是格陵兰主要的国内收益来源，而且是格陵兰经济上独立于丹麦的保证。阿拉斯加原住民也强调他们希望在未来积极地参与阿拉斯加的化石燃料开采。

 加拿大等地区的原住民不愿外部力量打扰他们的原有生活方式，对资源开发持抵制态度。加拿大西北地区原住民担心人类在北极的大量活动会逐渐侵蚀这里的自然环境，因此，对政府大力拓展矿产和旅游资源的开发普遍持谨慎态度。

5北极风电开发的中俄电力合作方式研究

 环北极8国北极行政区域面积总和约为1 650xl04 krri2,其中俄岁斯占50%以上，且北极风能资源较为集中的东西伯利亚海、拉普捷夫海以及喀拉海沿岸均属俄罗斯管辖。因此推进北极风电开发过程中必须注意与俄罗斯的合作方式。

5.1  已有外商在俄投资合作方式借鉴

 萨哈林2号项目旨在开采萨哈林地区的天然气进行液化后出口．是俄最大的外商投资项目之一．国际石油巨头英荷壳牌石油集团持有55%股份，日本三井物产和三菱商事共持有45 010股份。

 根据20世纪90年代签署的产量分享协议．只有在石油公司收回全部成本后．俄罗斯政府才能分享项目产生的利润。2005年，壳牌宣布萨哈林2号项目第2期工程成本翻倍达到220亿美元，这就意味着俄方获得收益的时间大大滞后。在时任总统普京看来．在俄罗斯的土地上开采资源．反而没有俄公司参与，是不可接受的。紧接着，俄方以当地生态环境遭到破坏为山．收回了对该项目的环境许可证．迫使3家外国公司分别放弃各自一半的股权．并由俄罗斯天然气股份公司收购。此后各公司占比分别为：俄罗斯天然气股份公司占50.0%．英荷壳牌石油集团占27.5%．日本三井公司占12.5 %．日本三菱公司占10.0%，

 萨哈林2号项目的历史经验显示．在俄罗斯经营公司面临较大的风险。即使最初双方都同意签署的合同．在项曰执行过程中，俄方随时有可能以各种理南破坏合同。

5.2  俄境内电源投资合作方式

 同资委印发并于2012年5月实施的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》明确，中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。因此，电网公司原则上不能从事风电场及配套电源的开发。

 考虑到中方企业在资金和施工技术上具备优势，而俄罗斯企业在发电项目审批、环保检查和征地补偿方面与俄相关政府部门打交道更有优势．可采用中国发电企业与俄方成立合资公司共同实施风电场及配套电源项目建设的方式。

5.3俄境内电网投资合作方式

俄境内电网合作模式可分为俄方独资、俄方控股、中方控股和中方独资4类。各种模式对中国电网企业的利弊详见表2。

 综合分析，俄政府对外国资本投资建设及经营俄境内电网具有严格法律限制．中方独资或控股俄境内电网难度较大。为确保中方对俄境内电网保持一定程度的控制，推荐开发模式是俄方控股、中方参股。该模式下项目获得俄罗斯政府批准的可能性较大，且能够充分发挥俄方合作伙伴优势，是较为可行的合作模式。

6结论及建议

6.1  结论

 (1)北极理事会、北极经济理事会、国际海事组织等是北极地区最重要的多边组织，这些组织为各国参与北极事务提供了协商一致的平台，也为国际集体行动开发和保护北极提供了国际谈判的机会．所出台的任何决议共识对北极区域开发都有影响，必须密切关注。

 (2)巾国参与北极风电开发必须遵循相关同际条约关于资源开发利用的相关条款，但同时《国际海洋法公约》和《斯瓦尔巴群岛条约》等也为中国参与北极事务提供了直接的国际法依据。

 (3)诸多北极相关罔际条约、区域性组织、环北极罔家内部对北极环境保护均非常重视，出台了很多与环保相关的法律、制度和规定。在开发北极过程中，须遵守相关法律的规定，避免冈为环保问题影响北极风电开发的实施。

 (4)原住民在北极理事会等国际组织中具有否决权，环北极国家非常重视原住民的声音。目前原住民对北极资源开发态度不一，在开发北极地区资源时需要加强与原住民的沟通。

 (5)中俄联合在俄罗斯开发电源，可采用中国发电企业与俄方成立合资公司共同实施项目建设的方式：而针对在俄方境内的电网投资，推荐开发模式是俄方控股、中方参股。

6.2  推进北极风电开发的建议

 (1)域外吲家在北极事务上的发言权和影响,力，在很大程度上取决于该国以科研为主的北极知识储备的获取和转化能力。科考是中国有效介入北极事务的最佳方式。今后中国开展北极科考的力度应继续加大。

 (2)在北极领土、大陆架和专属经济区权利日趋敏感的形势下，中国切入点宜从科研、环保等低度政治人手，保持并加强对北极地区的“接触度”，在北极航运、环保、旅游、资源开发等领域加大参与力度。

 (3)由国家能源主管部门以及有关行业协会等成立跨部门的“开发利用北极风能资源委员会”，负责统筹信息搜集与处理、调研、勘探及项日评估、论证、审批、开发、管理等各项工作，以协调推进北极风能资源开发。

 (4)考虑北极风电开发和电力输送投资规模较大．政府相关部门应成立“北极风电开发基金”，并考虑与金砖开发银行、亚洲基础设施投资银行相协调，以建设北极电网和风电开发基础设施为目标，提供股权性融资安排。

 (5)充分利用国家电网公司现有驻外办事处，积极了解各国涉风电投资具体政策、法律等情况，同时充分借鉴国际三大智库布鲁金斯学会、战略与国际研究中心、卡耐基国际和平研究院关于北极开发风险的研究报告，避免盲目投资。

 (6)《斯瓦尔巴群岛条约》赋予中国在斯瓦尔巴群岛从事资源勘探开发活动的权利，建议北极风电开发实施“分布走”战略．先从斯瓦尔巴群岛开始进行开发试点和示范，然后扩展至其他地区。

 (7)北极地区气候寒冷，对巾国能源企业提出了更高的要求。要尽早研究适应极寒地区的材料、设备、施工技术，进行一定的技术储备。