娄黎星
（1．天津大学管理与经济学部，天津300072;2．天津理工大学管理学院，天津300384）
【摘要】PPP模式能够满足公共基础设施需求，有效改善政府大量负债现象、促进管理效率提高，因而成为各国在基础设施方面广泛采用的方法。然而在PPP项目合同执行过程中，不可避免要发生再谈判，影响了PPP合同执行效率。本文分析了PPP项目再谈判的文献，得出如下结论：再谈判现象的影响因素主要划分为不完备合同、机会主义行为以及外部环境变化；再谈判行为既可能导致合作提升项目价值，也可能导致政府或者公众利益受损，进而减少社会剩余；治理再谈判主要是完善合同规制和外部规制，增强基于关系契约的沟通、信任等能促进再谈判向着合作方面发展，提升项目价值。最后，本文提出改善PPP合同绩效的措施。
【关键词】基础设施PPP项目；再谈判；影响因素；治理
PPP项目是长期合同，因为合同本身的不完备，导致初始签订的合同不能完全预见将来的不确定事件，因而在合同执行阶段，再谈判不可避免。国内的PPP政策从2014年开始密集出台，但到目前为止，并没有大量的PPP项目得到审批，究其原因，在于一些已经存在的PPP项目的问题仍然没有妥善解决，大量私人资本还在观望阶段，PPP项目的合同规制和外部规制还在建立阶段。国际上很多国家已经有三四十年的PPP项目经验，可以为建立我国的PPP项目规制借鉴。国内关于再谈判的研究主要是孙慧借鉴Guasch 2004年世界银行报告对拉美地区PPP项目再谈判关键影响因素分析，陈富良针对政府承诺能力缺失问题提出再谈判救济，但是并没有对PPP项目再谈判的框架进行梳理。本研究针对国内外PPP项目实践中再谈判的发生、影响因素以及治理措施进行综述，并就我国目前的PPP项目政策制定以及实践提出建议，从而提高PPP项目绩效。
1 国际上PPP项目再谈判的现状
Guasch调查1980～2002年的1000个PPP项目，发现再谈判比例为41.5%，第一次再谈判距离签约平均2.2年，此时项目还处在施工阶段。Cruz和Marques'6]调查葡萄牙1984～2008年的87个项目，发现再谈判比例67%，第一次再谈判距签约时间领域不同差异很大，健康、水务领域签约后1年即再谈判，能源领域再谈判比例小，发生再谈判的时间距离签约的时间15年。Engel和Fischer发现78个智利PPP项目中51个（比例为78%）在施工阶段发生再谈判。与此不同的是，Engel和Fischer调查1991～2010年的美国交通项目，发现再谈判比例为40%，第一次再谈判距离签约时间平均为7年。再谈判发生时间距离签订合同的时间比较近，说明再谈判的发生并不是因为合同的长期性以及不完备，很可能是因为投标人或者招标人的战略行为所导致。如果再谈判可能由政府方首先发起，也可能由运营方发起，还有可能共同发起。Guash对拉美地区的PPP项目再谈判数据进行分析，发现大部分是由运营者发起，但是政府发起的比例也不少。
由此可见，不同国家不同行业PPP项目再谈判发生的具体情况不同。但是，不管是发达国家还是发展中国家，PPP项目再谈判现象非常普遍。
2 再谈判发生的决定因素和结果
2.1 再谈判发生的决定因素
2.1.1客观原因
(1)合同不完备
环境不确定和人的有限理性使得合同不可避免是不完备的，合同不能提供面对所有未能预见问题的条款，签订合同的人很难写出完备合同，因为完备合同的制定成本太高。即使制定出完备合同，也会因为完备合同刚性过强导致交易双方创造性不易发挥。签订合同所依据的公共部门提出的需求说明书也是不完备的，难以全面的说明质量、功能等所有要素。Cruz和Marques分析葡萄牙道路PPP项目案例，发现造成再谈判的直接原因是设计变更（其中9个变更是由于政治原因，5个变更是由于环境因素）、征地的推迟(4次)、交通流量低于预测（2次），在合同中并未约定相应的处理程序或者处理程序与变更发生环境不相匹配的情况。
(2)规制不足
Guasch发现低价中标更容易导致事后再谈判，合同执行过程中过程的控制比绩效的控制更容易导致再谈判，规制框架中制定价格上限比固定投资收益率更容易导致再谈判，通过合同规制比通过制度规制更容易导致再谈判。Cruz和Marques也发现招投标方式与再谈判概率存在关联关系。通过公开招标方式授予特许人导致再谈判的概率比直接授予特许人导致再谈判的概率要高，并且这些现象随着投标人数量增加愈发严重。作为公共部门，当然希望通过市场竞争获得好处，然而，投标人越多，市场竞争越激烈，激烈的竞争使得赢者诅咒现象更容易发生。如果投标人认为合同执行中可以通过再谈判获益则更会降低报价，促使投标激进。如果评标准则倾向于低价中标，则这种评标准则促使再谈判发生的概率增加。
(3)外部环境变化
PPP项目初始签订的合同应当能够反映当时的项目外部和内部环境以及对将来合同持续期的内外部环境的预测，但是因为PPP项目历时较长，外部环境比如经济、政治、不可抗力等都可能发生始料不及的变化，因而造成合同再谈判。外部环境变化也是客观造成PPP项目初始合同不完备的原因，外部环境变化导致的再谈判可能是为了填补初始合同规定中的空白，也可能沦为主观机会主义行为和寻租的工具。
2 .1.2主观原因
Bitran针对哥伦比亚、秘鲁和智利（1993年到2010年的项目）进行分析，发现再谈判初次发生时间距离签约时间非常短，分别是1年、1.4年和2.7年。这暗示了合同再谈判的激励并不仅仅是因为合同不完备理论，更多的可能是因为交易双方的机会主义行为导致的初始合同设计不足。
(1)私人机会主义行为
市场越是竞争，PPP项目投标人出现战略行为的可行性越大。Engel和Fischer发现私人部门低报价目的在于中标，期望在合同执行过程中通过再谈判来打破平衡。战略行为的发生有以下三种原因。④特许人知道再谈判的可能性是高的；②再谈判过程控制很少，使得特许人能够达成目的；③选择特许人的评价标准更多地放在报价上。因此，为了赢得合同，投标人即使认为自己的报价不具有可持续性，也会报过于乐观的低价。政府因为专业技能不足，无法分辨，最终选择报价最低的投标人。在合同执行过程中，先前的竞争变成交易双方的双边依赖，在位者具有先动优势。如果特许人不能实施激进投标承诺的条款，会依靠自己的信息优势，要求再谈判。政府方重新选择特许人的成本非常高，也不能承担项目中止的失败，会答应特许人的要求而造成社会剩余损失。
(2)政府方机会主义行为特许合同有瑕疵也可能是因为政府方经验欠缺，分配给项目的人力资源和经济资源不足，政治周期临近使得政府方准备特许合同过程匆忙，PPP项目仓促上马。项目执行过程政府想要更正特许合同的初始瑕疵或者改变不恰当的合同条款会发生再谈判。因此，从合同设计中的漏洞获得收益，缺少透明性，检查不足以及不平衡的规制框架能够解释为什么政府制定的合同中会长期存在瑕疵。对于政府方的机会主义行为，Guasch提出合同设计、规制框架不足、无效的制度环境、外部环境变化更容易增加政府公共部门方首先提出再谈判的可能性。政府主导的再谈判会影响私人资本进入的信心，最终导致高的资金成本或者削弱投资。
2.2再谈判行为的结果
(1)补充初始合同提高社会福利
再谈判的结果可能是合作性的。不能把再谈判增多单纯作为合同无效的表现，当交易方知道自己扩大社会剩余的努力从长远来看能够得到回报，他们有激励替对方着想。基于合作的再谈判能够提高社会剩余，增加社会福利。Anjana Susarla认为给定代理人一定权利，通过风险均衡以及嵌入式学习，再谈判能够实现帕累托改善。如果合同中规定不允许再谈判，并且私人方认为该条款可置信，会影响投资规模或者决定不投资，则PPP项目可能不会开始。因此，允许再谈判是应对外部不可预见不确定因素的有效手段，在合同签订阶段，能够降低签约成本，在合同执行阶段，降低合同的适应成本。
(2)机会主义行为导致社会福利下降
由于初始签订的合同不能适应环境变化，再谈判程序不得不启动以适应不可预见的问题，尽管理论推演认为再谈判能促进公众福利，并且个别案例分析能证明再谈判合作性，但实证研究结果表明再谈判经常是倾向于满足特许人的要求，使合同金额增加。数据统计结果表明60%～70%的再谈判特许人能够获得特许期延长、价格提高或者减少投资义务等好处，最终由使用者或者纳税人承担。
2.3再谈判行为的治理
2.3.1 合同治理手段
合同规制是一种很重要的治理手段。Guasch提出再谈判中的一个重要原则：PPP初始合同要保证物有所值，后续的再谈判不能违背初始合同初衷，特许人必须承担初始合同的要求以及风险。初始合同是合同执行阶段的参照点，合同修改不能改变初始合同中的风险分配原则，再谈判不能用于修正激进高风险的招标行为。合同规制主要是从合同设计人手，包括以下三个方面内容。
(1)提高合同的完备程度
Crus和Marques认为促使合同完备能够减少不可抗力带来的合同再谈判发生频率。政府方和特许人在签约时应该约定什么类型事件以及阂值能够触发再谈判。这些门槛通常以一些财务指数来表示，比如投资者内部收益率、偿债备付率等，或者也可以用政府设立的关键绩效指数( KPI)表示。这是一种事前防控机制，使用效果依赖于阈值或者KPI的制定，如果阈值太低则变更太容易，如果阈值太高则容易导致合同外的再谈判。正视再谈判的发生，建立定性的以及定量的再谈判触发机制，保证再谈判可以预测，并且能够遵循合理的途径来控制再谈判。
(2)合同应具备适当的柔性
Domingues和21atkovic提出合同柔性是适应不确定性的有效工具，认为建立一个开放性的PPP合同可以有效治理再谈判。PPP项目合同柔性考虑实物期权理论，通过在合同中设置阶段性条款提供柔性，这些阶段性条款可以是因条件成立而早期终止，也可以是依条件成立而自动增加特许时间，建立政府部门和私人部门之间收益分享机制，激励私人方积极参与以及设立权变条款等。然而，PPP合同中合同柔性并不是越大越好，要设置合理的合同柔性：太多柔性会导致不想要的机会主义行为；太少柔性会丧失增进福利的机会。
(3)合同中约定适当的风险分担
合同中需要约定的内容：建立一个再谈判的冻结期，比如合同签订后三到五年内不允许再谈判并包括详细的合同条款说明。建立风险矩阵和风险分配矩阵，该风险矩阵中的风险有详细的风险识别，PPP法律规定风险矩阵不能被修改。再谈判不能作为修正初始合同的错误以及修正激进投标的工具；合同中应该规定再谈判的过程、标准。大量文献表明，合理的风险分担是PPP项目成功的关键成功因素。
2.3.2外部规制手段
规制可以分为合同规制和非合同规制。非合同规制被称为是外部规制，作为PPP项目中有序合同再谈判的基础，提供补偿合同不完备的机制，给出合同不完备问题的事前经济以及法律基础，在维持合同可持续性方面发挥着重要作用。Engel和fisher的研究表明PPP合同中即使约定了合同修改的最高限价也不能阻止合同在修订时超过最高价格。像学者们所承认的，良好定义的合同不能克服执行的无效率，尤其是当再谈判发生在施工阶段完成之后。所以，外部规制和合同规制需要共同作用。建立完善的法律和制度系统能够更好地治理再谈判，在秘鲁等地的PPP项目规制采用如下手段已经有效减少再谈判的发生。
(1)招标规制
在合同或者项目初期进行高水平的准备；明确说明有效的土地征用和权利保护的途径；制定关键投标程序，招标中要定义什么是激进的不计后果的投标，以及这些投标人的财务模型或者其他的财务担保。增加采购程序的透明性、促进投标文件和合同条款的标准化有利于提高PPP项目物有所值。对于政策制定者要详细分析招标程序、招标文档制定、评标方法选择、合同签订以及合同管理。Bitran通过对拉美地区调研以及再谈判数据的跟踪，发现项目最初应该严格地进行物有所值事前评估，对于公共投资部分进行审计以阻止乐观性偏见，进行规制制定以及合同管理监管是有效减少再谈判不良后果的手段。
(2)社会规制
实施透明法案，规定用来做出需求公告、政府决策的媒介，增加政府方接受再谈判要求的政治成本。建立特许人声誉机制，阻止那些由于过度激进投标行为驱动的再谈判行为，同时使用恰当的竞争因素比如奖励来增加特许人的退出成本。通过社会规制手段，建立市场信誉，完善市场竞争，通过市场机制完善社会规制手段。
(3)激励规制
经济规制除了包括进入规制、社会规制，还包括收费规制，收费规制体现了激励功能。PPP项目最常见的激励机制是价格上限、回报率以及合同期机制。一旦发生再谈判，补偿措施也相对应：收费调整、合同期延长、每年补贴或者单边支付调整。通常政府方更愿意采取的措施是合同期延长，而考虑到机会成本，可能增加补贴是一个更好的方式。因此，在激励机制设定中要考虑项目政府方和私人方需求，采用更适当的激励规制。
(4) PPP委员会的建立
在外部规制中很重要的是建立PPP委员会，作为独立的第三方，解决再谈判各方的争议，尤其是针对合同外的再谈判。导致合同外再谈判的因素是提前未可知的，政府方和私人方需要分析合同不匹配的基本原因，希望对合同的新特征达成一致，这种再谈判的结果就要接受PPP谈判委员会的监督，来检查该合同是否公平，对双方以及对社会公众的影响。PPP委员会可以是财政部所领导的跨部门委员会，也可以是独立的第三方由专业人士构成的委员会，规范化再谈判流程，解决再谈判争议，增加再谈判过程的透明度。提高政府方的PPP合同管理能力，PPP项目的监管机构在合同设计和合同管理方面能够发挥非常大的作用。
2.3.3植入关系
PPP项目通常有较长的持续期，交易各方的关系对于项目的成功有重要的作用。PPP模式中最重要的是“Partnership，也就是公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系。项目要真正实现合作关系，要求双方有共同的价值观和目的。建立有效的沟通机制，允许对不可预见问题更好地反映，加强合作者的双赢承诺，促进共同解决问题，声誉、重复性交易会减少再谈判过程中双方的机会主义行为，关系合同能提高交易双方的合作程度。大量文献中探讨合同治理和关系治理互补或者替代的关系，但是都认为关系治理与合同治理一样能够促使项目成功。
2.3.4 全生命周期的视角
无论从合同的角度还是规制的角度，再谈判的治理都要求采用全生命周期集成的视角。在PPP项目决策阶段，避免为了使项目成立而对项目的成本和收益进行过于乐观的预期，选择最适宜采用PPP模式的项目，采用物有所值评价，以免不好的项目进入PPP程序。
设计阶段强调项目产出说明书的详细程度、评标准则的建立以及初始合同条款的规定。产出说明书的详细与否说明了政府部门对项目是否准备充分。评价标准过分强调报价可能导致潜在的特许人投标激进，致使合同刚开始就产生再谈判。初始合同条款的约定体现合理的风险分担原则，有效合同控制条款的缺失导致再谈判，刚性合同可能会减少再谈判数量的同时，会增加隐性成本。
项目实施阶段政府方要降低信息不对称程度，掌握项目建造运营关键信息，以便预先控制再谈判的发生，或者在再谈判发生后论证是否满足私人方的索赔要求。政府方有效的合同管理要求投入人力以及财力到监管层面，能够降低再谈判负面产出。
PPP合同执行前、执行中以及执行后都要考虑关键绩效指数，合同执行前制定关键绩效指数，合同执行过程中监督各项绩效指数并进行评估，合同期结束后进行后评价，合同执行的数据以及后评价的数据反馈至合同规制以及外部规制的制定。从项目参与各方权利义务责任的分配角度，也要考虑全生命周期。如Engel和Fischer提出如果PPP项目投资和付费被本届政府所承担，则有效减少政府主动提出再谈判从而将责任承担转移给下届政府的可能性。
3 启示
从以上分析可以发现，PPP项目中由于合同期长，项目利益相关者众多，多重目标约束，不可预见因素多，合同自身具有不完备性等原因客观导致再谈判的发生不可避免，而再谈判发生有可能导致两种结果，一种是基于合作对初始合同进行补充，另一种是基于机会主义行为的初始合同补偿。而对再谈判行为的治理则从两个维度展开，在初始合同签订之前使得合同完善，以及再谈判发生之后正视再谈判的发生，从流程以及规制上保证再谈判的公平公正，引入关系治理的信任、沟通等手段促使其向合作的方向发展。PPP项目再谈判的影响因素及治理如图1所示。
3.1 正视再谈判的存在
现有的研究仍然停留在再谈判的现状描述，比如再谈判发生的频率、再谈判发生时间、再谈判的提出者、再谈判持续时间、再谈判的成本等。已经有少量研究开始将再谈判作为一个既定现象，分析再谈判如何影响合同更新，再谈判如何补偿等研究。中国的PPP项目即将大规模展开，借鉴发展中国家的教训，吸取PPP模式成熟度高国家的经验，都是中国在目前发展进程中亟需启动的工作。
3.2 PDCA循环改善合同规制和外部规制
由于人的认识能力有限，预测能力有限，合同永远是不完备的。提高合同的完备程度，降低合同执行过程中的适应成本，是合同规制和外部规制改善的目的。Xiong W和Zhang W提出在合同中制定补偿模型关键的问题在于预估将来的现金流量，基于历史数据应用时间序列模型能够预估这些复杂参数。对历史同类型项目进行收集，基于以往数据的分析，不断的PDCA循环可以有效改善评标方法、合同中再谈判触发机制、再谈判补偿方案制定、再谈判制度设计，促使合同规制和外部规制发挥应有效果。
3.3 重视沟通、信任等软性技术对合同再谈判的影响
高的合同柔性或者是低的合同设计水平都会提高交易双方机会主义行为。沟通和信任对PPP初始合同的设立、合同的执行以及合同的更新都有重要作用，能够补偿合同规制和外部规制的不完备。基于信任的关系治理能够为交易提供润滑剂，加强PPP项目中的合作更有利于促使交易双方应对未能提前预测的不确定性发生，一旦发生再谈判，有利于促使再谈判达成利益相关者的满意。
4总结
PPP模式能够满足公共基础设施需求，有效改善政府大量负债现象、促进管理效率提高，因而成为各国在基础设施提供方面广泛采用的方法。借鉴其他国家的经验教训，正视PPP项目执行过程的再谈判，建立并完善有效的合同规制和外部规制，是PPP项目成功的关键。本文在对PPP项目再谈判的文献进行分析，得出如下结论：再谈判现象的影响因素主要可以划分为不完备合同、规制不足、外部环境变化以及机会主义行为；再谈判行为既可能导致合作提升项目价值，也可能导致政府或者私人利益受损，进而降低社会剩余；治理再谈判行为主要是完善合同规制和外部规制，建立基于关系契约的沟通、信任等都能促使再谈判向着合作方面发展，提升项目价值。为中国大力发展PPP项目提供参考。
