乡镇协商民主的特征思辨和机制构建探讨

　　中图分类号：D628 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）09-0306-02

　　一、乡镇协商民主的研究背景

　　随着改革开放的不断深入，我国社会阶层更加多样，人的思想观念更加多元，矛盾冲突更加凸显，基层群众参与公共事务的热情更加高涨。如何更好地构建规范的制度体系，引导群众有序政治参与，合理化解社会矛盾，是党和人民面临的共同挑战。党中央把推进协商民主广泛多层制度化发展作为我国政治体制改革的重要内容，乡镇作为最基层的一级政府，发展乡镇协商民主，是党中央对基层政府提出的基本要求，是满足基层群众迫切愿望的需要，是推进基层民主政治建设的需要，也是推进乡镇治理体系和治理能力现代化，贯彻落实党中央“四个全面”战略布局的需要。

　　二、协商民主的内涵及特征

　　1.协商民主的内涵探释。对于协商民主的内涵，不同学者有不同的解释，西方学术界形成了三种较为普遍的观点：一是以米勒为代表的作为决策形式的协商民主观点，二是以乔?埃乐斯特为代表的作为治理形式的协商民主观点，三是以科恩为代表的作为组织形式的协商民主观点。他们都来自于对政治实践的概括和总结，笔者比较赞同中央编译局陈家刚博士对于协商民主在政治实践中的内涵概括：“协商民主意味着政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”

　　随着民主化进程的推进，协商民主的实践活动越来越多地延伸到公共事务的治理，由于各国有不同的国情、不同的文化背景，公共事务客观上又存在着多样性、复杂性，在实践过程中，虽然协商民主的核心内涵没有变化，但随着外延的扩大，其内涵更丰富。协商民主在中国的实践探索，确立了中国社会主义协商民主，已经极大地丰富了协商民主政治上的内涵。随着中国将协商民主扩大到对公共事务的处理，协商民主的外延更加宽广，协商民主的内涵会更加丰富。

　　2.协商民主的特征思辨。陈家刚认为协商民主表现出8个方面的特征：理性、责任性、平等性、程序性、公开性、参与性、多元性、合法性，但是这个特征主要是从政治实践中去分析和概括的，对于多元社会背景下的公共事务的处理，还需要不同的智慧去把握，民革芜湖市委会的吴万夫、高光兴在《乡镇协商民主之思考》一文中，提出了协商民主具有自由性、共识性、公共性等8个特征。笔者以为，把协商民主从政治实践拓展到对公共事务的管理，是协商民主发展的必然趋势，虽然西方学者在研究协商民主时，最先考虑的是政治实践过程中的民主形式，并形成了三种观点，但是，无论是决策形式、治理形式，还是组织形式的协商民主，都是从不同角度对协商民主的合理解释，真正的区别在于所关注的核心问题不一样，决策形式的观点关注的是协商民主形成合法性决策的工具性，组织形式的观点关注的是主体间稳定关系的形成，而治理形式的观点则关注公共利益的实现过程。现在，把协商民主拓展到公共事务的处理，关注的核心就是多样性的公共事务在广泛协商协过程中搭建多种类型的平台，建立完善的协商制度和工作机制，让民众理性有序参与。笔者以为，这种参与首先要强调协商主体客体的多元性、平等性、责任性和理性，其次是强调协商过程的公开性、公正性和程序性，最后要达成共识，强调其共识性。

　　三、中国协商民主的内涵及特征

　　1.中国协商民主的内涵。中国协商民主是中国共产党领导全国人民在社会主义革命和建设过程中不断探索的实践总结， 形成的标志是1949年9月召开的中国人民政治协商会议。1989年，根据邓小平的提议，中央制订并颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，这是我党历史上第一个正式规范共产党领导的多党合作和政治协商制度的文件。 2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把推进协商民主广泛多层制度化发展作为全面深化改革的内容。2015年1月，中央已经出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从顶层对中国协商民主进行了制度设计，鼓励社会多层次、全方位地开展协商，大力推进社会主义协商民主。

　　中国协商民主的内涵就是在中国共产党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心和利益相关的问题，以适当的方式进行深入的讨论、沟通、磨合、协调、整合，使各个协商主体了解彼此的立场、观点和利益诉求，在追求共同利益最大化的前提下，为实现共同的目标，达成比较统一的意见，形成各方均可接受的方案，做出决策或决定，以实现整体的发展和多方共赢。

　　2.中国协商民主的特征。中国协商民主注重发挥各方面的积极作用，体现出以下四大特征：一是坚持中国共产党的领导。中国共产党作为执政党，坚持重大问题在决策前和决策中进行协商，协商过程需要政治权威来主导，中国共产党的领导是协商民主重要政治基础。二是坚持多党合作与政治协商制度。多党合作和政治协商制度是中国共产党经过社会主义革命与建设积累下来的宝贵精神财富，虽然它的理论基础是马克思主义的统一战线理论，但是它的本质仍然是通过协商，达成共识，治国理政。这是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度，必须认真坚持和遵循。三是坚持“广泛”和“多层”的要求。协商民主应用的范围已经大大超越了统一战线和人民政协，体现在党的领导工作和执政环节的方方面面。党中央正在大力推进协商民主广泛多层制度化发展，要求凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个阶层、各个方面同群众进行协商，协商民主已经引入到事务性协商，这是中国协商民主的又一大创新。四是坚持实践性原则。协商民主，本身就是一个从群众中来，到群众中去的实践过程。现在，我们每一项方针政策的制定和实施，每一项重点工作的落实，都强调是否与人民群众进行了协商，有没有从人民群众的社会实践中加以总结。只有通过实践，才能搞清楚这些方针政策是否符合实际，是否符合群众意愿，能不能随着客观情况的变化而变化。实践性是中国协商民主的重要特征。 　　四、乡镇协商民主的内涵及特征

　　1.基层协商民主实践案例探释。浙江作为市场经济的先发地区，民营经济十分发达，基层公民意识崛起较早，基层协商民主在我省的实践十分鲜活、生动。温岭市的“民主恳谈”，源于20世纪90年代末松门镇的“农业农村现代化建设论坛”，最初主要是农村思想政治工作载体。2001年，温岭市委将这一民主形式统一定名为“民主恳谈”，开始向决策咨询演进，主要是回复和解决群众提出的意见，以后逐步向民主听证转型，现在拓展到预算协商、工资集体协商、政府决策协商等。余姚市就基层重大公共事务的决策开展协商，并分出四个层次，设定了具体的协商内容，一是乡镇、街道重大公共事务民主决策有十项内容，二是乡镇、街道党（工）委党内重大事项有八项，三是行政村重大事务有十项，四是社区重大事务有八项。临海市把乡镇协商民主的议题范围设定在镇（街道）村（社区）涉及民生、发展、矛盾调处等公共事务。他们认为，乡镇协商的内容非常广泛，可以就重大公共事务的决策进行协商，可以就如何执行好上级的任务进行协商，可以对重大事务的监管进行协商，也可以就矛盾的调处进行协商，他们把乡镇的民主协商分为决策性协商、执行性协商、监管性协商、调处性协商。

　　总结基层的实践活动，乡镇协商民主就是在乡镇党委领导下，在平等自由的机制与氛围中，乡镇党委政府就乡镇公共事务、公共利益和事关公民切身利益的重大问题，与社会组织或公民面对面直接沟通，进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共训或形成决定。

　　2.乡镇协商民主的特征。乡镇协商民主主要围绕基层事务展开协商，是与基层群众面对面的协商，表现出四大自身特征：一是党委的主导性。由于协商民主是一种新理念，基层许多群众还没有很好地理解和接受这一理念，基层自治组织的资源和能力又非常有限，需要乡镇党委政府的组织和引导。二是民主的基层性。习总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周的大会上的讲话特别强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[24]这些协商工作主要由乡镇党委政府去组织开展，这就决定了乡镇协商民主具有极强的基层性。三是协商的事务性。乡镇工作，既要执行好党的路线、方针、政策，又要完成好上级党委政府安排的工作任务，既要面对面的解决基层干部群众提出的各类问题，又要担负起这一区域的经济发展和社会稳定，需要通过协商才能处理好各色各样的事务，这让乡镇协商民主表现出明显的事务性。四是人员的直接性。乡镇公共事务的协商，要邀请利益相关方参与，其对象是非常广泛的，由于许多协商都直接关系到参与者本人的切身利益，要做到理性和责任性是非常困难的，这就要求组织者事前要做好充分的沟通，让他们理性地对待自身的利益。直接性是乡镇协商民主的显著特征。

　　五、乡镇协商民主的机制构建

　　1.乡镇协商民主工作机制的案例比较。乡镇协商民主的机制构建，就是要围绕“协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用”等四个方面的问题来展开，笔者对温岭、余姚、临海三市在推进乡镇协商民主的做法进行了实地考察，梳理了他们的做法，并作了对比分析。温岭市对七种类型民主恳谈的程序提出了不同的要求，比较松散，系统性不强。如乡镇民主决策协商的机制，他们对决策协商的议题、决策协商参与者、决策协商程序提出了简单的要求。余姚市乡镇根据协商的内容，确定了不同类型的协商实施主体，建立了街道参议会等五个协商平台，又分层次明确了民主议事协商的主要形式，乡镇、街道民主议事协商有六种形式，由于有多个实施主体和不同的平台，不同的协商形式有不同的参与对象，所以说协商的主客体庞大而复杂，多了就容易乱，不利于基层的执行，也不利于协商程序的规范。

　　临海市在探索基层协商民主的过程中，从基层事务性协商这一实际出发，把协商议题进行了分类，划分为决策性议题、执行性议题、监管性议题、调处性议题四大类，并提出了“简洁实用、便于操作”的要求，然后通过搭建基层民主协商议事会议、圆桌会商和网络互动等三大平台，建立“梳理重大议题、收集相关议题、确定协商议题”的“三步法”民主提事机；“拟定协商方案、做好商前调研、组织协商活动” 的“三步法”民主议事机、“协商结果视情公开、理事过程阳光操作、落实程度及时通报”的“三步法”民主理事机、“落实专项监督、开展民主评议、做好解释反馈”的“三步法”民主监事机等四大机制，并设立“民主日”制度，每月确定一日为镇事务民主日，定期召开基层民主协商议事会议，来推进基层协商民主的程序化、规范化、制度化发展。

　　从三地的做法来看，温岭市最早探索乡镇协商民主，但其没有做到系统构建。余姚市进行了全方位的构建，但设置的极为复杂，不便于基层操作。笔者比较赞同临海的做法，临海在议题上进行分类的做法，比较切合基层的实际，他们既考虑到基层复杂、多样、具体的议题的实际，又考虑到平台的简明实用，为机制构建理清了设计脉络。

　　2.临海市乡镇协商民主工作机制的创新之处。临海市对乡镇协商民主工作机制的探索，切入准确，简明实用，程序规范，系统性强，是对乡镇协商民主规范化、程序化、制度化建设的独到创新：一是坚持党的领导，把握了乡镇协商民主的根本。临海市在实际操作中，从议题的选择到协商结果是否采纳，从民主协商议事会成员骋请把关到利益相关人、专业人士的邀请，都由基层党组织主导，整个议事、理事的过程都在党组织的领导下开展工作，更好地把握住了基层协商民主的方向。二是突出基层协商的事务性，抓住了乡镇协商民主的关健。临海市从民主协商议事入手，确实抓住了乡镇协商民主的关健，让基层群众去协商自己身边关心的事，他们才有积极性，这样的制度才有生命力。三是突出基层事务的分类协商，找准了乡镇协商民主的支点。他们根据议题实质，把基层民主协商分为决策性协商、执行性协商、监管性协商、调处性协商。通过议题分类，既有利于平台的选择，使协商对象更加集中，协商效果更加显著，又解决了协商过程中执行上级决策――“怎么做”与自身作出决策――“做不做”所带来的困惑，理清了基层协商民主工作机制构建的脉络，找准了乡镇协商民主的支点。四是注重系统构建，体现了乡镇协商民主制度化建设的目标。临海市搭建三大平台，紧扣提事、议事、理事、监事分别设定三个环节，三个环节自成一个机制，较好地形成了民主提事、民主议事、民主理事、民主监事四个机制，四个机制组合在一起，形成一个系统，建成了环环相扣的乡镇协商民主的工作机制，体现了极强的系统性，实现了制度化建设的目标。