浅谈我国社区治理中的公民参与

　　中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）12-0005-02

　　“参与式民主”（Participatory Democracy）作为政治学的正式概念，是由美国哲学家瓦尔特?阿诺德?考夫曼在1960年首次提出的，而后开始广泛被应用到各社会领域。参与民主理论主张公民进行有序的政治参与，通过对公共事务的共同协商与讨论，协力解决社会生活中的公共问题，这对我国社区治理具有理论和实践价值。

　　一、参与民主：民主的内核即为参与

　　自由主义民主理论对于参与民主的重重疑难，实际上背弃了民主的初衷，他们预设了公民政治参与的不理性，更关注集团利益而个人利益被边缘化。这种不甚赞同甚至摒弃公民参与的态度，直接导致公民对政府信任度下降、政治冷漠、政府低效腐败等社会问题。20世纪60年代福利国家危机，人们开始对“参与”这一民主的核心问题进行重新思考，参与式民主的理论和实践也开始在西方得到长足发展。阿诺德?考夫曼在他的“参与政治”主张里认为，人们参与政治的过程并不是盲目的，也并非百害无一利的，参与不仅是形成正确权利意识并实行权利的过程，同样也是对社会事务进行更好管理的过程。美国学者卡罗尔?佩特曼在1970年出版的《参与和民主理论》中认为，精英主义民主理论只是对现实政治运作逻辑和制度设定进行了描述，难以称为完善的民主理论。真正的民主应是公民进行参与公共事务决策的民主，从议程的设定到执行都能进行充分直接参与。“积极地参与促进公民自我发展，在心理层面带来实在利益，包括提升政治效能感，减少政治冷漠和权力疏离感”[1]。在《民主的模式》中，英国政治学家戴维?赫尔德说：“参与民主是一种开放的制度体系，公民可以直接参与工区、地方社区的事务管理，公民自由的平等权利和自我发展只能在参与式社会中才能实现。”[2]美国政治学家本杰明?巴伯认为自由主义民主对个人自由实现的过分强调，可以称其为“弱势民主”，参与民主作为自由主义民主的理想替代，并设计出其实践框架论证可行性，称之为“强势民主”。这种民主就是“强调扩大大众对政治的直接参与，以公民自治的共识，培养公民性格和民主精神，进行参与决策过程、立法和建立政治社群等活动。”

　　综上所述，参与民主理论充分重视了民主的内核即参与的价值，它不同于古希腊的直接民主，是在代议制民主的基础上，肯定了参与在民主中的核心地位，在基层建构公民最大限度的直接参与。

　　二、参与民主内在要义：积极有效的公民参与

　　公民参与（citizen participation）意指公民与政权体系互动的过程，个人能够对组织机构、团体内事务进行参与决策并可及时进行反馈和监督的过程。参与民主理论重新重视“参与”在民主中的价值，其理论内在要义就是发展积极有效的公民参与，主要体现在四个方面：

　　第一，扩大而高度的公民参与。参与民主理论普遍认为代议制民主将政治生活精英化，民众缺乏参与仅保留选举权，个人无法自由选择会被迫对政治决策服从与默认，逐渐对政治权利产生心理疏离感，不利于政治自由平等的实现和利益表达。横向上，扩大而高度的公民参与即要求除政治领域之外，在经济领域、文化领域、社会领域等其他方面都进行参与。纵向上，公民不仅需要参与立法决策、决策执行、公共事务管理，在基层治理方面尤其是农村基层民主管理和社区治理中也要发挥作用，充分表达自身利益诉求。

　　第二，强调参与的教育功能，形成稳定循环机制。教育功能是参与民主理论时常强调的，是指公民进行积极有序参与的同时，能够提高公民的政治效能感，加强公共事务敏感度，增加对集体问题的关心，提高政治知识和能力水平，打破代议制度带来的政治冷漠问题。佩特曼指出“将参与机制输入政治系统，不仅是政策决定的输出，同时带来参与个体政治技能和社会能力的发展，这一输入和输出过程的循环往复，形成公民参与的良性反馈机制。”[3]参与民主的教育和整合功能，有力回应了精英民主强调的“广泛公众参与是政体不稳定的诱因”之论断。

　　第三，将公民参与融入生活。代议制将民主作为一种决策程序界定，强调科学化制度化，而参与民主理论更强调民主应该深入日常生活中，成为一种生活方式。巴伯提出了通过邻里和社区从基层进行公民参与的模式；麦克弗森提倡在街区和工厂实行公民参与，形成金字塔参与模式[4]；赫尔德也强调公民要直接参与工区、地方社区中核心制度的制定与管理。

　　第四，直接民主和间接民主结合，弥补代议制缺陷。参与民主并不是完全的直接民主，是直接民主与间接民主相互结合的参与模式，是在肯定代议制的政党制度、选举政治代表等因素的基础上，强调公民参与适度扩大，培养公民参与决策的积极性。在基层领域对自身事务实行直接民主，通过讨论达成共识，实现权利平等和机会公平，在政府决策层面则同样实行间接民主。

　　三、对我国公民参与社区治理的启示

　　十八大报告中指出，在城乡社区治理中进行的群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式，是推进基层民主建设的重要途径。近年来，我国社区治理逐步发展迈向新的阶段，取得了成果同时也出现若干问题，公民参与角色尚显弱势。通过对参与民主理论的梳理与研究，能为我国社区治理工作实践提供有益启示。

　　第一，理顺社区治理中政府与社区的关系。参与民主要求基层民众直接参与团体、社区、组织机构内关乎自身利益的政策制定与执行。20世纪90年代以来，我国对社区建设和基层民主建设的重视不断加强，也取得了不俗成果。但是政府行政力量仍旧在社区内占据主导地位，社区自治组织基本被划分为地方政府的下属机构，听命其指令。加强社区内公民参与，首先要求理顺好政府与社区的关系，转变政府治理理念，将具体琐碎的事务管理放权社区。在中国共产党的领导下，尽力使社区脱离政府附属机构的身份，公民直接参与社区内部的环境、慈善、教育、治安等事务中。政府应转变政府职能方式，主要发挥指导和监督作用，对社区治理提供资金扶持，并通过政策制定把握社区发展的总体方向。 　　第二，重视教育。参与民主理论者认为，较高的公民道德水平和文化素质是现代民主国家有效运行的必备要素之一，教育程度与公民参与活跃度成正比，教育通过文化、利益等因素直接影响公民参与态度和参与能力提高。较高的公民道德促使公民在参与社区治理时能够理性决策，关注公共利益，积极有效地协商讨论，达成共识。同时，参与民主理论者也认为参与本身就具有再教育功能，在社区内大力发展公民参与，也能锻炼公民判断能力、提高参与能力和政治素养，是一个良性发展的循环过程。因此，在社区治理中注重教育的力量，在社区建立图书馆、社区学校，打造社区内良好的学习氛围，促使居民不断提升自身道德素质和专业技能，实现社区内每个人的自由平等发展，更广泛参与到社区公共事务中。

　　第三，拓宽参与渠道。参与民主主张民主应该是一个开放性的制度，公民可以通过多样化渠道进行参与。中国社会主义市场经济的全面发展，社会生活日益多元丰富，为拓宽公民参与渠道提供新角度。一方面，社区非政府组织成为公民参与社区治理的重要载体。社区治理中公民除了可参与社区自治组织，进行社区公共事务管理外，也可以参与非政府组织、社区企业为社区提供志愿服务。另一方面，科学技术发展也为公民通过新技术参与社区治理提供可能。网络信息技术高度发达，可以突破传统公民参与的低效率、高成本的局限，作为民主的新渠道和新平台走入人们生活。因此要充分利用互联网即时性、便捷性、互动性、开放性、平等性等特点，搭建社区专属网络平台，鼓励社区居民在网络上平等直接地协商对话，进行利益表达。

　　第四，促进公民参与社区治理的法制化。构建法治框架，将参与民主纳入法律体系中也是参与民主理论者的重要主张之一。促进公民参与法制化，能够避免实践中参与的任意性和非理性，遵循既定积极方向发展。我国现行的社区治理相关的法律有《宪法》、1989年《居民委员会组织法》《城市街道办事处组织条例》等，对社区治理大致问题进行法律规定，但是涉及细节部分仍待商榷。因此，政府要充分了解社区居民需求，完善该领域法律法规，鼓励公民参与制定社区事务相关的法律。另一方面，注重制度环境营造。听证会和社区会议是社区居民参与探讨社区事务的重要途径，应摆脱“空架子”和“走形式”，让公民真正能通过听证和公示制度满足自身利益诉求。同时，借鉴国内外成功经验，进行公民参与的制度创新，持续开展民意测验、座谈会等反映民情、吸纳民意、集中民智的制度。

　　综上所述，参与式民主与我国社区治理层面的公民参与有很强的契合性。公民参与社区的治理，不仅能够满足社区居民日常生活中的利益诉求，积累政治参与经验，发展基层民主建设，也能在全国范围内调动群众参政议政的热情，为更广泛地参与政治决策和公共事务管理奠定基础，促进社会主义民主政治建设。