浅谈国家治理现代化

　　中图分类号：D1 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）09-0317-02

　　协商民主是中国特色社会主义民主的一种形式，从它的性质和功能来看，它是国家治理的重要内容，也是推动国家治理现代化的根本途径。协商民主制度化与国家管理现代化水平密切相适应，只有把两者有机地结合起来，以推进国家治理现代化为目标，重点加强协商民主制度体系构建，才能有效地发挥好协商民主在公民有序政治参与，促进社会主义民主政治发展中的重要作用。

　　一、国家治理现代化对协商民主提出了制度化诉求

　　1.协商民主制度化是国家治理体系中公民有序政治参与的重要途径

　　不同的治理主体参与公共事务的管理过程是现代国家治理的实质，而协商民主的制度化为不同的治理主体参与公共政治生活和社会治理提供了有效的渠道和制度平台，它能够增强治理主体的有序参与和良性互动。协商民主是理性的民主，公民理性的运用贯穿于协商的全过程。陈家刚认为，“治理是一种以公共利益为核心、多样社会主体共同合作的过程――从这个意义上讲，治理实质上是‘协商民主’的政治行为。” [1]“协商过程的实质性特征应该是以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识、并诉诸公共利益的关键条件。”[2]“公共协商结果的政治合法性不仅基于考虑所有人的需求和利益，而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实的基础之上。” [3]这就表明协商民主要求各协商主体通过讨论、对话、商谈、妥协等协商性方式围绕公共政策和重大问题表达合理的而非情绪化的观点和诉求，在面对较强说服力信息的情况下，具备反思修正自己观点、意见，接受合理建议的能力和宽容精神，从而有效地实现偏好转化，达成协商共识。当前，我国处于社会在转型，、社会分化和多元化的背景下，由于缺乏有效的利益表达渠道，各种社会矛盾进一步突出，社会矛盾加剧。因此，党和政府需要借助协商民主这个广阔的平台来拓宽治理主体利益表达渠道，扩大公民有序的政治参与，以此来协调各种利益关系，稳定社会秩序，增强公民对政治系统的认同感和归属感，从而反映人民当家作主的要求，确保人民的民主权利的实现，顺应民意，促成科学决策与理性施政，为实现国家治理体系现代化奠定基础。

　　2.协商民主制度化是实现国家治理能力现代化的重要内容和具体体现

　　学者认为，国家治理体系和治理能力现代化有制度化、公平化、有序化三个要求。协商民主有法治性、善治性、理治性三性特点。协商民主的“三性”与现代国家治理的“三化”是一种高度契合的关系。协商民主是一种法治性民主，契合了现代国家治理的制度化要求，协商民主是一种善治性民主，契合了现代国家治理的公平化要求，协商民主是一种理治性民主，契合了现代国家治理的有序化要求 。[4]协商民主与国家治理的高度契合决定了国家治理能力现代化与协商民主现代化具有相容性、一致性和同步性。国家治理现代化的基本方式是民主治理。俞可平指出，衡量一个国家治理是否现代化，其中一个重要标准就是民主化，“即公共治理和制度安排，都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位” 。何增科进一步强调，国家治理的民主化就是，“人民成为国家政权的所有者（ 主权在民） ，能够通过合法的渠道直接或者通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究国家政权管理者责任的制度化手段” 。[5]协商民主作为一种民主的治理模式，它通过就国家经济社会发展的重要问题与人民群众切身利益相关的实际问题在人民群众中广泛开展民主协商、广纳群言、广集民智，不仅提高了国家治理的回应性，而且促进了国家治理的正当性和合法性。

　　3.协商民主制度化有利于促进公共决策的合法性，提高公共决策品质，为实现国家治理能力现代化提供了畅通渠道

　　实现决策的科学化和民主化是社会主义民主政治建设重要任务，也是提高国家治理能力的重要措施。当前，我国改革开放和社会主义现代化建设的各项任务艰巨繁重，迫切要求我们借助协商民主这一畅通渠道提高科学决策、民主决策的能力。公共决策合法性的来源，不是来自于个人已经决定的意志，而是来自于意志的形成过程，也就是公共协商过程。在协商的过程中，所有当事人的意见和利益都能平等地表达出来，并尽可能地使决策的结果让大多数人所接受。在面对资源的有限性、有限的宽容、不相容的道德价值观和存在着许多合理的但又对资源该如何分配具有不同主张的情况下，通过协商的程序，，坚持广泛参与、求同存异、客观和理性、宽容和理解的原则，在平等、轻松、宽容、真诚的氛围中，通过平等沟通、讨论、交流、对话、交锋、交融做到程序正当，最大程度的吸纳各种不同意见，全面、系统地反映社会各方面的利益诉求，消除公共决策信息局限或偏见的限制，使得在公共原理性的基础上提高决策能力，做出科学的决策和理性的政策，提高执政党的合法性。

　　二、国家治理现代化视域下协商民主制度建设的路径选择

　　目前，我国社会主义协商民主制度还很不完善，存在诸多问题。一方面，在我国以人民政协为主要载体的政治协商中，对于协商主体、协商客体、协商内容、协商结果等规范，还十分宽泛和模糊，协商民主在很大程度上都是流于形式，没有相关的法律制度加以规制，制约了协商民主的进一步发展。另一方面，协商条件的不平等，包括资源的不平等（享有权力或物质资源优势的公民通常以“承诺”或“威胁”的方式来扭曲公民之间的协商）和公民论证和说话能力的不平等限制着协商的效果，影响着协商民主的效果。协商民主具有精英主义倾向，在社会经济和政治生活中处于弱势的群体，可能会因为缺乏表达、论证力和技巧，而无法充分参与协商过程。再者，关于协商民主的监督、反馈制度还不够健全，协商意见的反馈和整理的保障措施还未建立，后续跟进存在很多漏洞。归根结底，我国协商民主的整套制度体系还很不完善，其中的很多环节都没有相应的制度作为保障，使得协商民主都不能一以贯之地实施下去。目前，我国当务之急是要站在全局性的角度对我国协商民主制度加以规划，把握协商民主制度设置的全面性、科学性和有效性，通过实现协商民主制度的现代化，更好地服务于国家治理的现代化。我们亟需在以下几个方面着力推进： 　　1.扩大协商民主的主体范围

　　拓展协商民主的主体范围，是推进协商民主广泛多次制度化发展的重要内容。我国政治协商主要在党派之间进行，而国家与社会团体、新兴社会阶层、行业组织以及公民之间的协商机制还不够健全，协商渠道还不够畅通。因此，需要继续完善党际协商制度，在此基础上健全更加顺畅的社会民主协商机制，进一步扩大协商民主的主体范围，将更多的主体吸纳到协商民主的体系中来。当前要重视新兴社会阶层的力量，积极吸纳新的社会阶层到政治协商过程中来。改革各界别政协委员的层次结构，扩大各界别政协委员的代表性。要通过加强政协委员与界别群众的联系，建立政协基层联系工作室，为政协委员与界别群众搭建顺畅的沟通平台，积极吸纳新兴社会阶层代表，反映各界别群众、各阶层代表的利益诉求和参政意愿，实现政协委员的大众化，最大限度地容纳不同利益群体的诉求。[6]

　　2.健全完善具体的协商民主制度和程序，增强协商实效性

　　一是规范协商形式的程序和组织方式。协商民主的制度化、规范化、程序化和法治化，对于发展社会主义协商民主至关重要。地方创造出各种民主协商形式，为研究协商民主提供了非常有价值的个案和样本。在协商民主运作过程中，需要对民主协商会、民主恳谈会等协商形式的程序和组织方式进行规范，通过制定有关实施细则，进一步规范协商议题的确定机制、协商程序的操作机制、协商成果的反馈机制等，减少人为性、随意性，推进制度化、规范化、程序化，促进公共决策真正做到公开公正、民主透明和科学理性。[7]当前，迫切需要重点建立社会主义协商民主平等参与机制、信息共享机制、议题遴选机制、办理反馈机制、考核评价机制等，做到社会协商对话活动有章可循、有规可守、有序开展。

　　二是完善协商民主的工作机制和制度保障。随着社会主义市场经济的发展以及人民民主政治意识的增强，需要进一步建立健全社会主义民主协商制度，积极探索完善协商民主的工作机制和制度保障。要使协商民主成为发展民主政治的重要资源，就需要使协商民主具备有力的制度保障，把所有的协商程序都建立在完善的制度平台上。例如，要建立完善专家咨询制度、公民旁听制度、社会听证制度、公民批评和建议制度、代表接待日、民主监督制度、检举制度等，并将这些制度作为实现协商民主、扩大公民有序政治参与、提高领导决策水平的工作机制和制度保障。[8]

　　3.依托基层民主建设推进协商民主发展

　　在基层开展协商民主，可以为各利益主体提供一个对话、磋商、交流、沟通的平台，促成各方充分表达自己的利益诉求，减少非理性表达的风险，最终达到各主体之间的相互理解、相互尊重与相互信任，实现人民利益的真正满足。近些年来，在我国各个地区创造了多种形式的基层协商民主形式，如民情直通车、民主恳谈会、社区议事会、公民评议会、民主理财会、社区民主论坛等等，这些生动活泼且卓有成效的制度和形式，以调动广大人民群众参政议政积极性，增强公民的主体意识、权利意识、参与意识、平等意识和法治意识，并且通过人民政协平台，把分散的、个体的、自发的人民民主参与集中联合起来，转变为团体性、自觉性、经常性甚至是制度化的参与，从而畅通人民群众参与党政决策的渠道，保证人民当家作主权利的行使。当前推动协商民主向基层延伸需要努力做到两个方面：

　　第一，协调党社关系，深化基层自治。党的基层组织一方面要加强党的自身整合和建设，通过党员和党组织的有效发挥，真正成为社会的核心力量；另一方面积极推动基层自治，并通过自身的政治影响力参与和主导自治，从而在基层群众自治中获得丰富的民主性和制度性资源。

　　第二，整合基层民主，规范民主运行。在社区空间中，现在基层民主呈现包括村民自治、居民自治的制度性民主生活、政务公开等开发性民主生以及通过各种维权组织和维权行动所形成的维权性民主生活这三大民主生活形态并存的局面。在基层民主实践中，由于没有建立起有效的机制和体系对这些民主生活进行必要的整合，使得三种民主生活不但没有形成合力，有时反而相互牵制，影响了基层公民协商制度的发展。为此，整合基层民主很关键的在于两点：一是使政党真正进入社会，融入社会、成为社会的核心；二是使制度性的基层群众自治真正发挥其应有的作用。要将基层党建、基层自治、基层治理以及基层法治全面统一起来。[9]