我国规避中等收入陷阱的财税政策研析

　　[中图分类号]F812.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）08-0074-04

　　据国家统计局有关数据显示，我国人均GDP在2009年已超过3 000美元，2010年已超过4 000美元，而2013年已突破6 500美元。按照世界银行2008年确定的分组标准，我国已进入中等偏上收入国家行列。根据国际经验，中国在迈向发达国家的进程中，也面临“中等收入陷阱”的严峻挑战，应尽早采取政策措施，包括财政税收政策措施，确保我国能顺利进入发达国家行列。

　　一、我国面临中等收入陷阱的典型诱因分析

　　（一）收入分配不公较为严重

　　“鼓励一部分人先富起来”的目的是为了“共同富裕”。经过30多年的改革开放，一部分人确实先富起来，但“共同富裕”的目标却还很遥远。按照国际通常标准，基尼系数在0.4～0.5表示收入差距较大，超过0.4为警戒状态。而国家统计局的数据显示①，我国的基尼系数2003年为0.479，2008年上升至0.491，2013年回落到0.473，但仍然远越0.4的警戒线是确定无疑的事实。表明我国收入分配存在较为严重的不公平现象。收入分配不公平不但制约国内消费需求，削弱经济发展动力，而且可能导致严重的社会问题，使经济陷入停滞不前的困境。收入分配不公平被普遍认为是中等收入国家落入发展“陷阱”的重要诱因之一。

　　（二）资源短缺逐步显现

　　由于我国长期采用粗放的经济发展方式，导致资源消耗巨大。从总体情况来看，我国自然资源总量丰富但人均占有量少，资源利用效率低，浪费严重，资源短缺状况日益突出。我国大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半，占有的煤、油、天然气人均资源只及世界人均水平的55%、11%和4%②。表1显示，我国能源利用效率不仅远低于高收入国家和世界平均水平，而且离中等收入国家水平也还有很大差距。

　　（三）社会保障严重不足

　　改革开放前，我国城市主要采取“单位保障”模式，农村基本实行“家庭保障”模式，可以说现代社会保障及其制度基本不存在。改革开放以后，政府开始逐步推进现代社会保障及其制度的建立。目前，覆盖城乡的社会保障体系逐步建立。2007年，国家开始在全国农村建立最低生活保障制度。但到目前，我国的社会保障水平仍然很低，社会保障制度还很不完善。新型农村社会养老保险试点至2010年只覆盖24%的县③。全国城乡养老保险参保率至2011年只有59.26%，依然很低，而且各省区、市间差距明显，最高的北京市为97.18%，最低的广西仅为29.05%。养老保险待遇较低，全国城镇职工养老金支出2011年月人均只有1 558元④。

　　（四）传统应试教育模式未得到根本改变，影响创新人才培养

　　要保持经济持续稳定发展，必须依赖于科技创新，而科技创新最终依赖于创新人才和全体国民素质的普遍提高。早在1985年5月，邓小平在第一次全国教育工作会议上指出：“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。”创新人才的培养和全体国民素质的普遍提高要求具有发达的国民教育体系，实施有利于创新人才培养和全体国民素质普遍提高的现代教育模式。基础教育是提高国民素质最关键的环节。但是我国的基础教育仍然比较落后。《2013年全国教育事业发展统计公报》显示，体育运动场（馆）面积达标校比例小学为51.44%、普通初中为68%、普通高中为82.86%；体育器械配备达标校比例小学为52.13%、普通初中为为69.68%、普通高中为84.67%；音乐器械配备达标校比例小学为50.13%、普通初中为72.84%、普通高中为82.52%；美术器械配备达标校比例小学为50.09%、普通初中为70.04%、普通高中为82.94%；小学数学自然实验仪器达标校比例为54.19%，普通初中理科实验仪器达标校比例为77.57%，普通高中理科实验仪器达标校比例为86.02%。如此的基础教育设施，显然难以胜任创新人才培养和提高国民素质的教学要求。

　　（五）腐败现象仍然严重

　　腐败是经济持续发展的重大障碍。2011年3月温家宝在回答中外记者提问时说“当前，我以为最大的危险在于腐败”⑤。长期以来，我国一直非常重视预防和打击腐败行为。然而目前我国的腐败现象仍然普遍，腐败问题依然严峻。表2的数据已说明这一问题。

　　二、目前我国财税政策存在不利于规避中等收入陷阱的问题分析

　　规避中等收入陷阱财税政策大有可为，然而目前我国财税政策存在许多不利于规避中等收入陷阱的缺陷。具体主要表现在以下方面：

　　（一）税收制度未能充分发挥调节收入差距，缓和收入分配不公平的作用

　　（1）对高收入人群的个人所得税征管存在较大漏洞，税款流失严重。目前个人所得税流失较严重的主要是劳务报酬所得、投资所得、财产租赁转让所得，而这些所得又是高收入人群的主要收入来源。这就导致个人所得税难以充分发挥对高收入的调节作用，使得居民收入贫富差距继续扩大。

　　（2）未开征遗产与赠予税。遗产与赠予税的最基本功能是调节居民收入差距和财产状况，实现社会公平。而目前我国还没有开征遗产与赠予税，这是我国税收制度在调节收入差距方面存在的一个重大功能缺陷。

　　（二）财政税收对社会保险的资金支持力度不够 　　20世纪80年代中期我国开始实施城镇现代社会保险制度改革。此前退休的人员没有缴纳过社会保险资金，也就没有个人社会保险账户。此前参加工作的人员个人社会保险账户从开始缴纳社会保险金时算起，个人社会保险账户不完整。至于覆盖城乡居民的社会保障体系则还处于起步阶段。这些历史原因导致我国社会保险资金严重不足。具体表现为：①财政对社会保险资金的历史欠账太大，支持力度不够。根据财政部公布的财政收支数据计算，我国社会保障和就业支出占全国财政支出的比重2010年为10.16%，2011年为10.17%，2012年为9.99%。而据世界银行公布的数据显示⑥，2007年社会保障占财政收入比重美国为35.01%、法国为42.62%、德国为54.94%、英国为21.20%、意大利为34.95%、韩国为15.11%。这种状况使我国社会保险制度难以充分发挥市场经济“保险网”的作用。②未开征社会保障税，影响社保资金筹集。目前我国对企业和个人筹集社会保险资金仍然采用缴纳社会保障费的形式，这对社会保险资金的筹集效率、筹集面、权威性等方面都受到较大的不利影响，偷漏费现象较普遍。

　　（三）财政税收对资源的使用和配置调节不够

　　（1）资源税不健全，资源税对资源的调节广度和深度有限，影响资源的使用效率和合理配置。一方面，课税范围过窄，影响资源税调节的广度。目前，我国只对煤炭、石油、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐这七种资源征税，而水、地热、森林、草原、滩涂等资源的开采和利用没有纳入征税范围，不能充分发挥资源税促进节能环保的作用。

　　（2）资源税税率过低，影响资源税调节的深度。目前我国的资源税税率主要是定额税率，而且税率很低。以焦煤为例，根据财政部、国家税务总局关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知（财税[2007]15号）规定，目前焦煤资源税定额税率为每吨8元，以2011年4月6日中国煤炭资源网发布的CR天津港焦炭平仓价2 070元/吨换算成比例税率只有0.39%。如此低的税率，资源税对焦煤的使用和配置的调节作用微弱到了几乎可以忽略的程度，根本谈不上有多深的调节深度。

　　（四）财政资金对环境保护的支持不够，不利于经济发展方式转变

　　环境保护问题已经是一个重大战略问题。由于环境保护问题存在诸多外部效应，财政应该在其中发挥重要作用。但从我国环境保护支出情况来看，财政的作用没有得到很好地发挥。表3显示了该方面的具体情况，环境保护占国家财政支出的比重2010年为2.71%，2011年为2.42%，2012年为2.35%，不但比重低，还呈现逐年下降趋势。

　　（五）教育投入欠账太大

　　中共中央、国务院在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要（中发[1993]3号）》中明确写道：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末（即20世纪末）达到4%。”今天离当时提出的目标实现时间已过去十多年了，直到2012年才达到4.09%，具体情况见表4。与国际水平相比差距更是巨大。据世界银行公布的数据显示，2006年公共教育经费支出占国内生产总值比重世界平均为4.57%、高收入国家为5.26%、中等收入国家为4.24%。⑥表明我国财政对教育的支持力度很不够，远远落后于经济发展速度，在一定程度上影响我国教育水平和质量，并进一步将对我国未来经济可持续发展造成不良影响。

　　（六）政府预算管理制度不健全影响腐败治理

　　腐败总是与政府预算管理失效相伴而行。而公开透明度原则是有效政府预算管理应具备的最基本原则。但长期以来，我国每年的政府预算仍然被看作是国家机密，民众难以触及。即便近两年有少数部门、少数地方政府预算开始向外界公开，但仍然是遮遮掩掩，未能将应该公开的内容全部向社会公开。这种长期的政府预算暗箱操作状态，是导致各种腐败的温床和制度根源。

　　三、我国规避中等收入陷阱的财税政策建议

　　为规避中等收入陷阱，财税政策应从以下方面进行完善：

　　（一）完善税收制度，充分发挥税收调节收入差距，缓和收入分配不公平的作用

　　（1）加强对高收入人群的个人所得税征管。重点应加强目前个人所得税流失较严重的个人劳务报酬所得、投资所得、财产租赁转让所得的征管，加强收入来源监控。全面实行金融资产实名制，建立个人纳税信用体系，防止高收入群体偷逃税。

　　（2）加快开征遗产与赠予税的前期研究和征管基础工作。遗产与赠予税是缩小居民收入差距，实现社会公平的重要税种，为弥补我国税收制度缺乏遗产与赠予税在调节收入差距方面存在的重大功能缺陷，应加快推进开征遗产与赠予税的可行性研究，并对征税对象、免征额、税目、税率、税款征税等方面开展深入讨论，条件成熟后尽快进入立法程序。同时税务机关应尽早开展前期征管基础工作准备，包括税源监控、财产恶意转移监管以及与相关部门的协调配合等等。

　　（二）加大财政税收对社会保障的支持力度，健全社会保障体系

　　想方设法通过财政税收政策弥补历史遗留下来的社会保障资金缺口，扩大社会保障覆盖面，提高社会保障水平。

　　（1）多方筹集资金，尽快还清财政对社会保障资金的历史欠账。使社会保障制度真正发挥市场经济“保险网”的作用。资金来源可考虑在每年的政府预算安排中多拿出一部分资金充实社会保障资金账户、转让部分国有企业资产或股份、加大企业社会保险费征缴力度，堵塞偷逃费漏洞。

　　（2）尽快开征社会保障税，确保社保资金筹集。由于税收具有强制性、无偿性和固定性特征，社会保障税对提高社会保险资金的筹集效率和权威性等方面有重要意义，可以更好地保证正在就业的这一代人的社会保障资金能依法全额筹集，不留下缺口，不再为下一代留下额外负担。由于社会保险费的征收已经历较长时间，在制度上、实践上和组织机构方面均有良好基础，并且许多地方已实质上将社会保险费的征收工作交给了税务部门，积累了丰富的征管经验，开征社会保障税的条件已经完全成熟。目前要做的主要工作是尽快制定《社会保障税法》，在征税对象、税率等方面的规定基本可先承接社会保险费的规定，以后再逐步完善发展。 　　（三）强化财政税收对资源配置的调节功能

　　（1）改革资源税，充分发挥资源税对资源的调节广度和深度，提高资源的使用效率。一是要扩大课税范围，可考虑将水、地热、森林、草原、滩涂等资源的开采和利用纳入征税范围，充分发挥资源税促进节能环保的作用。

　　（2）大幅度提高资源税的税率，并且将现行的单一定额税率改为定额税率和比例税率同时征收，充分发挥比例税率对资源价格的调节作用。

　　（四）加大对环境保护的财政支持力度

　　由于环境保护问题存在市场失灵，应充分发挥财政弥补市场失灵的作用。逐年提高环境保护支出占国家财政支出的比重，环境保护支出的增长速度应高于GDP增长速度。

　　（五）加大财政教育投入，还清历史欠账

　　首先尽快实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例为4%的目标，然后保持国家财政性教育经费支出增长速度适当高于经济增长速度，确保教育经费投入。

　　（六）健全政府预算管理制度

　　遵循公开透明度政府预算管理原则，落实责任制，将不涉及国家机密的所有政府预算详细全面地向纳税人公开，让政府预算的第一监督人能有效的行使监督管理权，确保政府预算管理的有效性，铲除各种腐败的温床和制度根源。

　　[注 释]

　　① 马建堂就2012年国民经济运行情况答记者问，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/。

　　② 我国的自然资源现状，中国经济网，http：//www.ce.cn/。

　　③ 见《2010年政府工作报告》。

　　④ 数据来源：中央财经大学中国社保研究中心发布的《中国社会保障发展指数报告2012》。

　　⑤ 国之命，在人心，当前最大风险在腐败，http：//news.sina.com.cn/o/2011-03-15/064622116081.shtml。

　　⑥ 数据来源：国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn。世界银行采用的指标是社会保障占财政收入比重而不是社会保障占财政支出比重。