刍议国债的管理制度创新

      【摘要】国债是中央政府为筹集财政资金向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证。国债具有流动性强、风险低、免税金等特点。目前我国国债市场的发展仍受着多种因素的制约与影响,国债管理制度还有待进一步完善。因此,本文就此问题进行了探讨,并提出了相应建议。
　　【关键词】国债;管理制度;创新
　　
　　1.我国国债市场发展现状
　　国债市场自1981年重新启动以来的发展,尤其是国债市场化改革二十年来所取得的成绩是有目共睹的。从1988年开放国债二级市场至今,经过市场管理者和参与者的共同努力,国债市场从无到有且规模不断扩大,国债品种不断丰富,国债发行方式不断创新。通过政府的辅助,我国国债市场已经建立了由商业银行和证券经营机构为主体的一级自营商的国债承销组织,形成了国债销售渠道和分销网络。我国国债市场为支援国家建设,促进国民经济协调、健康发展发挥了不可估量的作用。
　　但同时,也应清醒的认识到,目前我国国债市场的发展仍受多种因素的制约与影响,现有的国债管理制度阻碍了其进一步发展,还有待创新和完善。
　　2.我国国债管理制度存在的主要问题
　　2.1 发行管理制度存在的主要问题
　　我国国债的发行市场存在着诸多问题,例如:发行的不确定性、利率市场化程度较低、国债品种单一、期限分布不够合理等。从国债负担率指标来看,2007年末我国的国债余额为46503亿元,国债负担率约为19%,远远低于欧盟“马约”60%的警戒线和同期主要市场发达国家87%的平均水平,可见我国在扩大国债市场规模方面仍大有可为。在定价机制方面,目前以混合式价格招标方式为主,该方式在一定程度上致使一级市场定价失真。而国债发行利率的确定多年来仍未脱离参照银行存款利率的做法,这使国债市场的利率化程度不能稳步提升。我国发行的国债品种较为单一,种类少,与其他国家相比,差距较大。有关资料表明,澳大利亚国债品种达31种、加拿大为20种、英国为17种,而我国到目前为止可以上市流通的国债只有5种左右。
　　2.2 流通管理制度存在的主要问题
　　流通市场存在的问题有:流动市场的流动性较弱、运行效率较低、场外交易不够活跃、对外开放程度较低。国债流通市场目前的换手率还是偏低,即便是交易最为活跃的跨市场中期国债都无法保证每天存在成交,这使市场运行效率大大降低。而二级市场的场外交易不灵活,严重导致了整个国债流通市场的灵活性不强。并且,我国现行的国债市场交易仅以人民币计价进行交易,这与经济全球化的形势不相称。
　　2.3 偿还管理制度存在的主要问题
　　在偿还制度方面,存在着偿还方式单一、偿债规模较大、债务依存度较高、风险监测预警体系不健全等问题。我国国债规模在近几年迅速扩大,2007年我国国债发行规模(包括特别国债发行)更是创下23483.28亿元的历史新高。但这引起了各方面的关注和担忧。而我国国债主要的偿债方式是以新替旧偿还法,所以偿债方式匮乏和偿债规模过大严重阻碍了国债偿还市场的发展。我国恢复发行国债近30年来,国债历史并不长,所以风险监测预警体系并不健全,这直接影响着国债的偿还。
　　3.创新我国国债管理制度的建议
　　3.1 国债发行管理制度的创新
　　首先要推进国债利率市场化。随着国债发行市场和流通市场的不断完善,国债期限品种结构日趋多元化,国债的流通转让效率也大大提高,变现能力逐步增强,对市场利率的敏感性也显著增大,使得国债利率有条件成为市场的基准利率。
　　其次,要实现国债品种多样化。通过创造合理安排国债品种结构的体制条件,进一步丰富国债品种结构,增大专项国债发行比重等方法来满足国债市场上各类需求。
　　第三,要促进国债期限分布平缓化。结合中国国债期限结构的实际情况和中国经济现状,可增发一些期限超5年的国债,并可尝试发行10年以上的长期国债。同时,可加大短期国债发行的比例,活跃国债流通市场,拓展国债的金融工具功能,降低国债的发行成本。
　　第四,推进发行方式竞争化。推行国债拍卖方式发行,提高国债发行的透明度,创新竞争性发行机制,逐步实现国债发行的高效率和低成本。同时,改变目前国债发行的不确定性,建立国债的滚动发行机制,丰富国债市场的交易品种,满足财政的短期资金融资需求。
　　最后,推动国债发行市场投资主体的机构化。从投资主体方面来说,可以建立一个相对稳定的承销团制度,鼓励承销机构建立自己的分销网络,从而建立相对稳定的国债发行机制。还可以调整国债所有权结构,允许商业银行以资产负债比例管理为原则持有国债,有步骤、有选择地允许外资金融机构参加国债承销团,推动国债市场逐步与国际惯例接轨。
　　3.2 国债流通管理制度的创新
　　3.2.1 建立做市商制度以提高国债二级市场的流动性
　　加快发展具有做市功能的国债自营商,培育为投资者服务的经纪商,逐步建立做市商制度。同时,参照国际运作规则引入同业经纪人制度,提高市场的流动性,进一步促进国债现货交易,提高市场的效率。努力打通银行间债券市场与交易所国债市场,逐步建设统一的国债市场。
　　3.2.2 引入二级市场中介结构化以提高国债市场运行效率
　　流通市场的中介结构化,是从提高市场效率,减小市场交易结算风险的角度考虑,积极发展以商业银行等金融机构为交易结算代理人或经纪人的中间业务,使住房、社保、医疗等基金及各类企事业单位均可通过代理人或经纪人进入市场扩大金融机构在国债市场上的中间业务份额。在条件成熟时,也可考虑设立中外合作投资基金,吸引外国投资者,促进国债市场的扩大和深化国债市场的改革。
　　3.2.3 发展场外交易市场以活跃国债现货交易
　　发展场外交易市场能为个人参与国债流通市场的买卖提供了便利的场所和途径,最大限度地满足投资国债的需求,也能有效弥补单一结构的不足。同时,进一步扩大债券登记体系的覆盖面,完善债券市场结构。加强市场基础设施建设,提高中介服务水平,扩大市场参与者。
　　3.2.4 加快法律体系的建立和信息化服务的完善
　　结合我国自身国情,通过完善一线监督和信息报告职能,逐步形成对国债交易场所、托管结算等机构的高效、灵敏的监督体系。在国债流通市场信息化建设的步伐中稳步向前,建设高效的国债信息系统及报价系统,培育专业信息服务商,提高市场信息集散与揭示的水平,促进国债市场监督管理手段的现代化。
　　3.3 国债偿还管理制度的创新
　　3.3.1 建立合理的国债偿还制度以缓解国债偿还风险
　　国债偿还可通过建立偿债基金,达到偿付、减债、调节、增值和担保的优势。在偿债基金运作过程中,要防止出现对偿债基金的挪用与滥用,必须建立严格的基金管理制度来加以保证。另外,偿还国债时,在规定时间将到期国债统一还本付息外,还可根据经济形势和财政经济状况选择国债偿还期。当政府偿债能力不足时,可采取借换债的方式还债,即投资者可持原有的国债购买新的国债。
　　3.3.2 调整财政支出结构以缓解国债发行压力
　　国债的偿债规模及其增长速度与中央财政收支状况有着不可分割的关系。因此,在一定程度上,应加强偿债风险的综合管理,消除隐性赤字和结构性赤字的压力,坚持财政周期性平衡与结构性平衡并举的方针,强化债务余额管理,努力保持国债经济稳定发展。通过规范财政支出范围,调整财政支出结构,提高财政支出效益,使财政支出的压力得以减轻,从而缓解国债发行压力,使国债被动发行的局面得以改变,降低国债风险。
　　3.3.3 提高中央财政的集中度以消除偿债风险增大的隐患
　　国家财力集中程度的国际比较看到,中国目前的情况远远低于西方工业化国家。这些国家财政收入占GDP的比重一般为30—40%,有的超过50%。西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础之上的,整个国家对债务的承受力较强。因此,要通过提高预算内财政收入占GDP的比重,提高中央财政集中度;相应减少财政对国债依赖程度,从结构上解决或缓和财政债务重负和国民经济应债能力强的矛盾,控制国债规模。
　　3.3.4 调整国债投资使用方向以形成良性的国债循环机制
　　调整国债投资的使用方向,投资重点应转向与产业升级关系密切的装备工业、电子信息、软件、飞机、造船等产业。完善国债资金的使用方式,建立国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序。建立权威的项目投资信息网络和经常性的投资信息发布制度,开展项目推荐。建立起完备的投融资制度,对财政资金进行全面的管理与控制,使财政投融资方式能为经济发展、财政状况的改善发挥积极的作用。
　　3.3.5 建立政府债务预警体系全方位监测国债风险
　　通过监测预警指标的变动,预知未来的国债风险,适当的减抑国债融资成本,控制国债规模。同时,应适当调整财政预算体系,从监测赤字到调控国债的运行状况,实现财政的周期性平衡。实行国债全方位动态化管理,不仅要对国债的规模加以监控,又要关注国债余额,防止其快速上升。最后,要观察研究国债利率与经济增长率之间的关系,在利率接近特别是高于经济增长率时,及时控制国债规模,保证财政的稳定,尽量防止国债偿债风险和财政失衡的发生。

　　参考文献
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　　[3]龚仰树.国债学[M].中国财政经济社出版,2000.