张士辰，彭雪辉
（1．南京水利科学研究院，江苏南京210029；
2．水利部土石坝破坏机理与防控技术重点实验室，江苏南京210029）
摘要：中国水库大坝应急管理存在应急管理责任体系不清晰，应急预案操作性差，预警设施不完备等突出问题，严重影响大坝应急管理。从应急体制、硬件设施、应急机制、应急预案等方面对比中国和瑞士两国大坝应急管理做法，找到了可供中国借鉴的瑞士经验，认为应当明确政府和水库管理单位在大坝应急管理中的职责划分，简化预案表达方式，加强预案审查审批，完善预警设施，加强宣传演练。
关键词：瑞士；水库；大坝；应急管理
0 引言
瑞士建坝历史悠久，自1 9世纪初开始兴建工业大坝，1950~1970年进入建坝的繁荣时代，建成了一批高于200m的水库大坝，如目前仍为世界最高的混凝土重力坝的Grande Dixence坝就建在当时，截止目前瑞士全国建有水库大坝1200座。经过长期大坝安全管理实践，瑞士积累了十分丰富的大坝安全管理经验，同时也建立了非常完善的应急管理体系，国际大坝委员会拟将瑞士大坝安全管理模式向世界推广。本文首先从应急体制、硬件设施、应急机制、应急预案等方面介绍瑞士水库大坝应急管理的特点，然后从应急体制、硬件设施、应急机制、应急预案等方面对比中瑞两国大坝应急管理做法，最后从应急体制、硬件设施、宣传培训、应急预案等方面提出可供中国借鉴的瑞士经验。
1 瑞士大坝应急管理
1.1 法律法规
瑞士与大坝安全管理有关的法律法规主要有2个，分别为《大坝法》( Water Retaining Facility Ac-tor, WRFA)和《大坝条例》(Water Retaining Facil-ity Ordinance，WRFO)。
《大坝法》( Water Retaining Facility Actor，WRFA)分为“总则”、“大坝安全”、“责任”、“监督管理和法律保护”、“刑事裁定和数据存储”及“最终条款”等6章，其中“大坝安全”一章又细分为2节，分别为“大坝建设与运行管理”、“大坝应急管理”，其中“大坝应急管理”一节对紧急情况下地预防措施、预警系统和紧急情况下地人员保护等都做了具体规定。
《大坝条例》( Water Retaining Facility Ordi-nance，WRFO)分为“总则”、“大坝安全”、“工程监管”、“最后条款”等4章，其中“大坝安全”一章又细分为3节，分别为“工程建设”、“首次蓄水和正常运行”、“大坝应急管理”，其中“大坝应急管理”一节对紧急情况下的预警措施、洪水预警系统、人员撤离计划和战时应对做了具体规定。
1.2应急体制
由业主、州政府、联邦能源署( SFOE)、联邦公众保护署( FOCP)、联邦应急中心(NEC)，共同协作、各有分工，其中，业主和州政府为应急管理主体责任单位。具体分工如下：
1)业主：制定溃坝洪水淹没图、风险分析、应急方案、应急组织及运行程序并执行，安装、运行和维护洪水警报系统，启动洪水警报。
2)州政府：制定紧急撤离图，将溃坝撤离纳入政府应急体系，启动综合警报。
3)联邦能源署( SFOE)：审查业主制定的应急规则，指定某区域内洪水警报系统类型，指定需要安装洪水警报系统的“附近区域( near zone)”。
4)联邦公众保护署( FOCP)：提出公众保护技术要求，安装综合警报装置。
5)联邦应急中心( NEC)：宣传警报信息及行为要求，收集、分析、展示、流转信息。
以上分工情况可见，瑞士水库大坝应急管理责任主要被分配到水库业主和州政府方面，联邦政府只作为辅助方，配合完成水库大坝应急管理工作。在事故起源处主要由水库业主做出应急反应，而下游淹没区主要由州政府做出反应，如果需要联邦政府将给予支持（NEC、SFOE和军方），联邦政府主要起协调补充作用（业主应急规则审查、指定洪水警报区域和洪水警报类型、宣传警报和行为要求、应急信息及时流转或上报等）。
1.3硬件设施
1.3.1警报布置
瑞士重视大坝应急管理硬件设施配备。大坝警报系统包括洪水警报、综合警报和移动警报系统3类，不同警报系统安装在不同区域。按照溃坝洪水影响先后，大坝影响区域分为2类，一类是“附近区域”（是指2小时内溃决洪水能够到达的地区），另一类是“远距离区域”。在不管“附近区域”还是“远距离区域”，都安装有综合警报系统。当大坝库容大于200万m3，或库容小于200万m3、“附近区域”中至少有1000人处于高洪水强度（v*h≥2.Om2/s）或深水区(h>2m)时，需要在“附近区域”安装洪水警报。联邦能源署( SFOE)与州政府、联邦公众保护署( FOCP)协商确定哪些库容小于200万m3水库须配备洪水警报。洪水预警系统必须通过联邦公众保护署( FOCP)审批。因此，在一定规模大坝的“附近区域”，洪水警报与综合警报共存。瑞士认为这种方式不利于管理，从2013年开始联邦政府公众保护署( FOCP)致力于将两类警报系统在大坝附近区域合并为一套系统，但兼顾两套系统功能，目前在Bern州、VS州都安装完毕，其它州将在近年完成。目前，全瑞士共安装洪水警报和综合警报系统4700套，移动警报2800套。
1.3.2警报信号
洪水警报和综合警报发布含义不同。洪水警报发布意味着根据撤离图立即撤离，业主负责启动洪水警报；综合警报意味着提醒公众尽快收听收音机，根据收音机中应急指南进行撤离，到达安全地点后再收听广播，州政府警察局负责发布。
洪水警报由低沉连续的20s声音、lOs间歇、20s声音、10s间歇反复的声音信号组成。洪水警报期间需要按照以下方式应急撤离：①立即撤离；②按照撤离说明行动。
综合警报信号是高低相间声音，持续Imin后停顿2min，再反复Imin警报，在停顿2min，如此反复。当危紧急应对措施提出或险情况结束、紧急应对措施需要解除时，通过电台发布无线公告告知公众有关情况。综合警报期间需要按照以下方式应急撤离：①收听广播；②按照公告要求的方式配合撤离；③通知你的邻居。
1.3.3警报说明
州政府负责日常宣传撤离方式，联邦应急执行中心在紧急时刻通过收音机发布撤离说明。州政府日常分发给各地区的宣传册内容主要如下：①冷静；②紧急状态下只能使用座机；③关闭水电开关；④步行离开你的家，到达指定集合点；⑤不要在行洪区内跑步或者开车；⑥注意收听广播并按照执行。上述手册也可以在撤离途中获得。
1.3.4警报测试
瑞士重视警报测试工作，有3类警报系统测试：
①有声测试（全系统测试）。每年2月份第一个星期三，针对瑞士7500套警报系统全部开展测试工作，不仅测试洪水警报和综合警报运行是否正常，业主、州政府警察机构是否掌握操作，还要求公众明确警报声音含义。该测试州政府警察机构、业主、公众全部参加。测试前，公众将通过收音机公告、电视新闻等方式被告知。该测试不是应急演练，大坝管理人员和州政府有关人员不要求执行大坝应急预案和撤离应急预案中的内容，下游公众也无需撤离。下午1:30，综合警报首先在全瑞士响起，有些地区，该警报将会延迟到2:00；从下午2：15到3：00，洪水警报在大坝“附近区域”响起。
②无声测试（工作测试）：州政府警察机构、主业参加，每3个月1次，采用专门的无声测试工具进行测试，业主、州政府警察机构是否掌握操作是测试重点。
③无声测试（性能测试）：州政府警察机构参加，每个月1次，采用无声测试方式进行，检查警报系统是否工作正常是测试重点。
1.4应急机制
在应急状态下，各有关机构按照事先确定的法律职责开展应急处置。按照事态严重程度，将应急响应分为6个状态，分别是正常状态、加强监控、危险阶段1、危险阶段2、危险阶段3、应急结束，每个阶段都有一定的工程安全特征和采取的不同响应方式，具体见表1。
当遇到十分紧急情况下，大坝业主可以首先启动洪水警报，同时通知州政府警察局有关情况，以启动综合警报；非十分紧急情况下，采取现场会商或其它方式会商完成应急决策，会商人员包括州政府有关机构、大坝业主、安全监管机构、联邦应急执行中心等，安全监管机构、联邦应急执行中心及州政府有关机构有权干预业主决策意见，最终完成应急决策。
1.5应急预案
与大坝有关的应急预案主要有2个，分别为大坝应急预案和撤离应急预案。
1.5.1 大坝应急预案
《大坝条例》规定，大坝应急预案由大坝业主负责完成，大坝业主也是按照这个规定执行的，其内容主要包含以下5个部分：
①洪水淹没图：溃坝条件下洪水淹没图；
②风险分析：可能影响应急处置的一些干扰因素或风险因素（不是根据洪水淹没图确定下游的风险大小，下游淹没损失是州政府的责任）；
③应急方案：特定工况下的应急处置方案；
④应急组织：应急处置人员的应急行为要求、预警程序等；
⑤运行程序：紧急情况下的运行程序档案。
1.5.2撤离应急预案
撤离应急预案由州政府负责完成。应急撤离图是撤离应急预案编制的重点，且向公众公开。瑞士每个社区都有其自己的网站，应急撤离图可以在社区网站上随意下载。应急撤离图中包括溃坝洪水淹没区域和救援点信息，洪水预警和综合预警预警系统信息，以及分别针对两类警报给出警报说明。综合警报系统发布警报后，提醒下游受影响居民：①尽快听广播；②按照广播应急行为要求自救；③告诉你的邻居，然后撤离。洪水警报系统发布警报后，提醒下游公众：①立即撤离；②注意不要乘坐电梯；③到达救援点后再收听信息。
1.6瑞士大坝应急管理特点
瑞士大坝应急管理体制清晰、责任明确、硬件全面、机制简约。
1)体制清晰。业主和政府共同承担应急管理任务。
2)责任明确。业主、州政府是主要责任主体，联邦各有关监管机构辅助配合。
3)硬件全面。3种警报系统，警报测试规范，硬件设施不断完善。
4)制度完善。大坝EPP制度和紧急撤离EPP制度。
2 中瑞大坝应急管理对比
应急体制存在区别，运行机制实质类似，硬件配置上区别较大，技术文件表现形式不同。
2.1 应急体制存在区别
两国都是基于属地原则、分级管理的应急体制，但不同国体决定了与大坝应急管理有关的不同机构设置。中国分国家、省、市、县、乡镇5级政府，属地原则是针对县级以上行政区划而言；瑞士联邦、州、市镇3级政府，其中州政府负责大坝应急事宜。中国要临时成立大坝应急指挥机构，通过统一指挥、会商决策开展应急处置；瑞士业主、州政府及联邦有关机构应急责任十分明确，按照赋予的责任开展应急工作。
2.2应急机制实质类似
都包括应急准备、响应、处置、结束。两国大坝应急管理机制都有应急准备、应急响应、应急处置、应急结束等必要环节，不同点在于，瑞士在十分紧急时刻业主直接启动洪水警报，无需州政府或其它机构同意；中国任何时刻都要通过应急指挥启动应急预案，发布预警信息，开展应急处置等，以调动各种资源开展应急活动。
2.3硬件配置上区别较大
瑞士应急通讯系统完善，技术含量高，运行维护责任明确，测试工作十分到位，目前仍在不断完善和精益求精之中；中国在近些年在不断地完善应急通讯设施，但整体水平与瑞士仍有差距，普遍缺少应急警报设施，紧急情况下只能按照“指挥长发布命令属地（如市）一镇一行政村一自然村一实施撤离”的路径执行实施撤离，在时间成本上消耗很大，不利于应急管理，中国应急警报设施有待健全完善。
2.4技术文件表现形式不同
1)应急预案表现形式不同。瑞士包括两份应急预案，即大坝应急预案和紧急撤离预案，其思路都是简明、可操作，内容大多以图和表的形式表现，图形中尽量减少文字性解释，如溃坝洪水淹没图中每5分钟（该值不固定）设置一个断面以显示洪水到达时间、水面高程、地面高程等，应急撤离图将分片撤离以包络线和大箭头与救援点相连的形式表现。中国仅有一份应急预案，包含大坝应急和紧急撤离的内容，表现形式上文字过多，需进一步简化预案。
2)预案编制单位不同。瑞士在预案编制阶段分工明确，业主编制大坝应急预案，州政府编制紧急撤离预案，两份应急预案的分界线在于溃坝洪水淹没图和应急撤离图之间，业主负责溃坝洪水淹没图及大坝应急部分，州政府负责应急撤离图及撤离组织部分，州政府要以业主绘制的溃坝洪水淹没图为依据制定撤离计划；审核批准则由联邦能源署( SFOE)和联邦应急中心(FOCP)分别负责，前者偏于软件方面，后者偏于硬件和培训。中国只有一份预案，由业主负责编制，其中对业主、政府、专家组等分工做了规定；所在地方政府委托防办审查和验收。
3)突发事件工况不同。瑞士突发事件仅考虑最严重的瞬间彻底溃坝，群坝溃决也是如此，这与中国不同。中国将各类可能造成的下游淹没的工况全部考虑，并对应撤离方案，使得各类应急情况的可能损失很容易被估算。
3瑞士水库大坝应急管理对中国的启示
对比认为，瑞士水库大坝应急管理具有体制清晰、机制明确、硬件完善、预案简洁等鲜明的特点，值得中国借鉴。
3.1 体制上借鉴原则
中国应急管理经验比较丰富，因为此类经验在地震、洪水等各类行业实践过程中可以得到加强。在体制和职责划分方面，中国需要借鉴瑞士经验，明确责任划分，体现在两个方面：一是政府和水库管理单位的职责划分（也是中国一些水库管理单位的认识），二是政府内部相关部门的职责划分（具体体现在瑞士联邦政府和州政府的应急分工）。
3.2硬件上借鉴做法
完善报警系统及其管理办法，完善通讯系统，建立高效的通讯系统。
3.3宣传上借鉴形式
立体宣传形式：视频播放、声音播放、网站宣传。
3.4保障上借鉴保险
借鉴瑞士的洪水保险制度，尽管对于溃坝情况未包含在洪水保险中，但一般性洪水是包含其中的，对于转移风险是很好的措施。
3.5加强预案管理
①借鉴瑞士的大坝应急预案编制技术，精炼预案内容和表现形式，尽量以图表等能够一目了然的形式予以表达，进一步简洁应急预案；②进一步加强预案编制单位资质管理及预案审查审批工作，并明确预案审查技术标准和方式方法；③加强预案演练。
