刍论行政法治原则内涵及其适应性演化

行政法治原则内涵及其适应性演进

原则在拉丁文中有起源、基础、开始等含义，在英语中也有相近之意，原则相比于规则具有基础性、稳定性的特点，作为规则的来源和依据，它不仅贯穿于作为规则直接载体的具体规范中，而且指导着法的制定，规范着法的运行。它既高高在上，统领规则，又低入尘土，甘做基石。法律原则一定程度上是政治道德的体现，是“法律的基础性真理、原理，或者为其他法律要素提供基础或本源的综合性依据或出发点”①。而法律原则与法律规则最大的区别在于，法律原则未设定特定的实施状态，不与具体的权利义务挂钩，它能够广泛地覆盖法律领域，在基础之上进行根本性地调节和规制，其抽象性也意味着需要与具体的法律规则相结合才能更好地起到规范和指引作用。基本原则又与法律规则和法律原则不同，主要区别在于，法的具体规则和原则的宣示和确立需要通过成文法，是有具体条文可寻的，而基本原则通常是以观念、法理性思想存在于立法者和国民的意识中，其外在表达则要借助于法律人的概括归纳和法律作品的承载阐释。
　　行政法的基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范②，贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。行政法的基本原则属于“基础性规范”，行政法上的具体规则和更细的原则皆产生于此，是它的具体表现。此外，它还具有一个特性，即调整和指导整个行政领域，不仅包括执法活动，还包括立法活动。以基本原则的姿态立足于行政法之中，行政法治原则随着时间的演变已经发展成为一种开放的、高涵盖体系，其内容不断充实和增加，并随着社会的发展和时代的进步不断调整。
　　行政法治原则的内涵可以从公权力、行政职权的产生、运行和监督三个角度来概括：
　　首先，从公权力、行政职权的产生角度来看，行政法治原则要求职权法定，法无明文规定即禁止，行政主体管理行本文由毕业论文网http://www.zgazxxw.com收集整理政事务、行使权力的来源必须是法，包括宪法、法律、法规、规章。行政法治的第一要求是行政必须处在宪法和法律的范围之内，相应的，作为行政行为主要依据的法规和规章，必须牢守宪法和法律的要求，不得僭越。
　　其次，从公权力、行政职权的运行角度来看，可以分为三个层次：第一，行政权的行使不可逾越法律，法律对公权力的运行具有绝对有效的拘束力；第二，行政权的行使应当正当合理，既要符合信赖保护原则，即行政主体应当保持诚信，不能随意变更自己的行为，背离先前的承诺，无论这一行为或承诺是负担性的，还是授益性的。要坚持比例原则，实施的行政行为需要兼顾行政目标的实现和相对人的利益保护，将不利影响控制在最小的限度和范围之内；第三，行政权的行使要遵守正当的法律程序，即行政主体作出行政行为时需要程序正当；第四，行政权的行使需要坚持权责一致，法律授予的职权不得放弃，否则就是失职、不履行义务、不作为，应当承担责任。
　　最后，从公权力、行政职权的监督角度来看，可以分为三个层次：第一，法律监督，即对于行政主体作出的行政行为存在异议，认为损害相对人利益的，可以通过行政复议、行政诉讼的方式保护公民的合法权益，利用法律手段进行监督、获得救济；第二，内部监督，即行政主体内部可以通过行政手段纠正下级行政主体的行为，也可以对行政主体的工作人员的各项行为予以监督和指导；第三，社会监督，包括媒体舆论监督、人民群众监督和社会团体监督等。
　　市场经济背景下行政法治原则的适应性演进
　　法律与经济之间的密切联系使得包括法学在内的诸多学科共同讨论与关注与公共领域有关的政策和法律，正如曼昆在《经济学原理》中提及的，政府所选择的公共政策会在一定程度上决定一个社会的兴衰③。
　　政府干预的理论起点在于，市场经济的公平自由竞争并不是万能的，当供求、商品与服务等要素出现异常或偏离时，市场的自我调节会十分无力，此时需要政府这只看得见的手加以干预，其所起的作用十分显著，尤其是在限制垄断以及保护消费者权益方面，同时在公共事业、基础设施、福利事业方面，更需要政府加以调节，以确保高效有力。
　　政府干预也不是万能的，权威有力的行政权力在提高效率、有力调控的同时，会产生滥用的可能，政府也会追求自身利益最大化，从而出现腐败、寻租、效率低下等问题。因此，为了保障政府干预的适度和稳定，必须将权力的运行限定在一定范围内，而为其指定范围的就是法律。“即由法律为政府行为确定规则、圈定尺度，政府行为必须依法而为，行政法治乃市场经济良性运行的必然要求；行政法治能为市场提供稳定的法律秩序，使市场经济成为一种体制化的可持续性创造活动。”④
　　要使市场运行与政府干预有效融为一体，必须更好地理解市场经济的内涵与特色。市场经济是从多个角度丰富和发展契约精神的制度，如能将契约理念引入到行政法之中，则会使行政法治原则的内涵得到更大的拓展，也为行政法治原则更好地适应转型社会的复杂性问题提供理论基础和新的思路。
　　契约精神可以从以下角度来理解：第一，独立与平等，即缔结契约的双方当事人地位平等，不存在强制、逼迫或者服从的关系；第二，意思自治，即理性的双方在合意的基础上缔结契约，并有权利选择与谁、何时、何地签订与结束契约，就特定权利义务内容进行约定；第三，互利互惠，即契约是一种协作的产物，目的是解决双方各自需要，如果缺乏互利精神，契约就难以实现其预期的效果。
　　契约所体现的平等、自由的精神，既是市场经济良好运行所必需，又可以为行政法治原则的发展与演变提供动力，对契约精神的解读可以有效帮助我们寻找制度管理的新路径。在市场经济背景下，行政法治原则正在也应当向着以下几个方向演进，以更好地应对社会转型期的理论困境与实务难题： 　　 第一，将平等之观念融入到行政合同之中。行政合同在目前转型期大量出现，但在理论上我国始终对其存在争议，为应对实际中不断发生的行政合同争议，应当更多的纳入契约精神，而非意味机械刻板地坚持行政机关的主导性地位。契约的平等意味着双方都有维护自身权益之权利，在一方违约时另一方有权以诉讼的方式进行救济，然而我国目前的行政诉讼只接受行政主体作为被告，对于相对人在行政合同的签订、履行中违约的行为，不提供诉讼上的救济。从长远来看，行政诉讼对行政合同也将全面放开，不仅受案范围需要扩大，也急需解决只有行政主体能够成为被告的问题。在控制公权力的过程中，摒弃机械和死板，平等也意味着对行政主体的保护。
　　第二，将自由之理念与公众参与相结合。市场经济条件下，行政权力的良好运行离不开相对人的参与和配合，也离不开对相对人的考虑和尊重。双向的互动才能促成公众参与，过去流于形式的听证活动、大众用沉默而非质询表达失望等现象，需要通过行政法治原则的演进和转变进行调整，需要加快政府信息公开制度改革的进程。
　　第三，将诚信之理念与信赖保护相结合。政府的权威和司法的公信首先需要尊重和保护公民已有之权益，法治国家的法律被视为政府与公众之间形成的契约，更强大的一方更需要加强和重视对契约的遵守。信任虽然是一种无形的东西，却存在着有形的力量。转型社会时期，大量的政府部门无视相对人的权益、违法撤销相对人已有之利益的行为必须予以根除，才能保证法治的正常运行。
　　依法治国语境下的行政法治原则
　　十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。因此，发展行政法治原则需要进行更深入的思考。
　　第一，法治应该是一种全民追求和信仰。一个政府对于公共政策的选择在某种程度上能够左右社会的兴衰。经济学研究的一个重要方面就是整理和分析公众对某一公共政策的意见。因此，经济学与法学等社会科学都关注诸如政府与市场的关系以及公共政策的制度等问题。我国二十世纪八十年代由上层建筑启动，社会的方方面面都有所涉及的经济体制改革，不仅给我国带来社会转型的尝试，更带来了政府管理理念的创新，行政法治原则作为一项行政权力运行的准则，由此被大众所关注。在现代文明社会，法治应该是一种全民信仰，人们以法律为行为准则。在社会运行的各领域，如政府管理、文化发展等，都迫切需要一种稳定可靠的价值理念与行为准则，这就是法治。党的十八大把“法治”作为社会主义核心价值观的一个重要的要素，十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标，就是要让法治充分地被人民信仰起来，化法治为国家和社会进步的重要保障和强大动力。法治的灵魂在于法的执行力，良法是善法的前提，而善法则在于有法必依。在党的领导下，经过全国各族人民几十年不懈的努力，中国特色社会主义法律体系已经初步建立起来，我们已经可以做到“有法可依”，而做到“有法必依、执法必严、违法必究”则任重而道远。这既离不开激励、教导、惩戒和监督，也离不开人民对法治精神的追求和信仰。只有人民心目中信仰法治，社会规则中浸透法治，法治才能成为有本之木、有源之水，法治才能为社会发展提供源源不断的动力。而一个社会形成法治精神，社会中的人民形成对法治的追求和信仰，并不需要作为成文法的法律条文多么的严格缜密，也不在于社会民众对法律条文有多么透彻深刻的理解领悟，而在于人民的观念和平时的行为有没有法治的意识、精神和观念指导。
　　第二，依法治国、保障人权，重在规范和限制公权力的行使。人民生活的幸福需要有物质和文化的充裕和富有，但更取决于国家对人权的保护和社会的公平正义。依法治国的根本目的是保障人权，法律之于人权的重要意义就在于它使人权从应然权利明确到法定权利，并赋予其国家意志的属性从而进行周全的保护。作为法治的基本价值，公平正义与法治是不可分离、唇齿相依的，公平正义得不到保障的法治是虚伪的法治，而没有法治作为基础的公平正义也是虚幻的假象。所以，要想保障人权，实现公正，唯有依靠依法治国。保障人民的基本权利，重要的是规范和限制公权力的行使，因为这是法治精神的内在要求，而依法治官、依法治权更是其中的突出方面。随着我国依法治国进程的不断推进及法治观念的不断形成，政府机关的领导干部及工作人员自觉依法办事的意识逐渐增强，但是以言代法和以权压法的现象还是不断出现。如果要做到切实保障人民的人身、财产及基本政治权利不受到公权力或特权的非法侵害，将公权力关进制度的牢笼里是最重要甚至是唯一的途径。从历史的角度来看，我国文化传统中缺乏对公权力进行制约的思想，缺少法治传统的历史积淀。传统的全能集权式的政府治理理念，直到现在也没有发生实质性的转变。在全面推进依法治国的大背景下，政府的行政法治理念转变即将面临挑战和机遇，行政法治原则在政府行政时的完全应用任重而道远。运用行政法治原则保障私权利不受公权力的非法侵害，需要一个完备且操作性强的理论作为指导。当前在我国，学界对行政法治原则的研究尚未完善和系统化，为了实现对行政权更规范的控制，我国的行政法治原则应该是系统的和立体的，应该同时在实体和程序上对行政权的行使进行控制。
　　第三，如何对行政自由裁量权进行合理控制。行政法治原则需要做到的一大突破是：将“法治”的界限予以扩大，实现从形式上的法治到实质上的法治之突破。法治的应有之义是政府的一切行为皆有法可依，但在当前，社会的渐进变革给法治带来许多难题，对于法律落后或超前于社会发展的情况下如何处理法律适用难题，不宜太过形式主义与机械化。法律作为一种被应用的制度，既要避免被束之高阁，又要避免被僵硬性地理解与适用。让法律使行政陷入瘫痪会给整个社会带来巨大的灾难，被视为基本原则的行政法治不应当走向极端。这就涉及到了如何对行政自由裁量权进行合理控制的问题。依法治国并不意味着政府要消极适用法律，而是根据社会与市场的实际情况，进行积极、适时、高效、合法的应对。自由裁量是现代社会所必须，防止自由裁量的滥用是法治的要求，如何促进自由裁量的充分行使又防止其滥用，就是依法治国语境下行政法治原则发展的重要问题。有学者认为，行政法的历史就是强化自由裁量权与控制自由裁量权两种此消彼长的历史。⑤此外，根据贝克的风险社会理论，“现代社会中的风险结构实际上已然成为了一个‘风险网络体’，人类面对的风险呈现出日益增加而且愈加复杂等特点”。⑥在此种情况下，如何规避因行政主体享有自由裁量权范围的广泛以及对自由权滥用的可能而引发的风险，都成为了依法治国语境下发展行政法治原则需要考虑的问题。针对这一问题，需要对行政合理性进行更深入的探索，如何处理其中的“均衡”问题，需要智慧和胆识。
　　结语
　　十八届四中全会为全面推进依法治国谋划了崭新的篇章，只有把依法治国的总目标与中国特色社会主义法治道路有机结合，坚定信念，深刻理解，积极投身依法治国的实践之中，才能让每一个公民都感受到公平正义。
　　行政法治原则指引我们在通往法治的路上不断探索，法治的理想鼓励我们不断审视我国法治建设的成就和问题，这些问题要求我们既要从法律的品性、社会的阶段来讨论法治，更要从实际出发，探索我国法治自身的生长逻辑和建设方略。