中美证券市场监管体制比较综述

　　　　论文关键词：证券　监管　体制
　　论文摘要：证券市场监管一直是困扰与制约我国证券市场发展的主要问题，本文通过与美国证券监管制度的比较研究，分析了我国证券市场监管存在的问题，并对如何完善我国证券市场监管体制提出了相关建议。
    经过10多年的发展，我国证券市场已经具备了相当的规模，中国经济的证券化率已经超过50%(股票市值占GDP的比重)，证券市场在国民经济中的地位愈发重要。然而证券市场仍然存在着过度投机、市场缺乏透明度等问题。中国证券市场监管体制上的弊端是导致证券市场低效率的内在原因之一。因此我们有必要通过与其他成熟稳健的监管体制进行比较，找出我国证券市场监管体制与国际惯例存在的差距。
    一、美国证券市场的监管体制
    在实践中，各个国家和地区对资本市场的监管基本上可分为3种不同的体制:集中型监管体制、自律型监管体制和中间型监管体制。之所以采取不同的监管体制是因为各国之间的历史文化传统、经济制度以及市场发育完善程度等都是不尽相同的，而这种不同的选择也必然会影响整个证券市场的发展。美国采取的是集中监管与自律监管适度统一的中间型监管体制。以美国为例，通过长期的发展完善，美国证券市场的监管体制形成联邦政府的监督与管理，各州政府的监督与管理以及证券业行业自我监督与管理3个层次。美国联邦政府为加强对证券市场的监督与管理，专门成立了美国证券交易委员会(SE C)SEC是一个独立的、非党派的、准司法性的管理机构，它的职能是执行由国会制定的各项与证券有关的法律，以保护投资者的利益和维持证券市场的有序运转。SEC下设4个执行机构:(1)公司财务部，负责监管证券的公开发行和上市公司，监督上市公司符合信息披露的要求。(2)市场管理部，负责监管二级市场的交易活动，管理、指导、监督证券交易所以及证券经纪商、自营商、证券清算公司的一切活动。(3)投资管理部，负责监督管理投资银行、投资基金在证券市场上的所有活动，管理投资银行的注册登记，制定并贯彻投资银行的注册登记及报告制度。(4)执法部，负责对证券法律及其规则进行解释，调查证券法实施过程中的违法条件，必要时对违法者提起法律诉讼，参加法庭审判，并具体行使各种警告、罚款、注销注册等处罚措施。
    另外，美国联邦SEC将全国分为9个证券交易区，每区设立1个地区SEC，协助联邦SEC管理本地区的证券交易所、证券发行公司、投资银行的注册及信息公开披露，并负责该地区证券发行与交易活动的具体调查、检查等工作。各州政府对证券市场的监管，是各州政府对发生在其境内的证券发行和证券交易进行监督管理，实施本州的证券法规，尽管各州法规相似条款甚多，但各州都有其自己的解释。
    由于证券市场的监管是一项相当复杂而艰巨的工作，涉及面广，单靠全国性的证券主管机关而没有证券交易所和证券业协会的配合，就难以实现既有效管理又不过多行政干预的目标。美国建立了一套非官方的行业自律组织。包括全美证券商协会和各证券交易所。这些自律组织同样具有高度的独立性。他们负责上市审核，对上市公司的日常监管，仲裁纠纷，规范场外交易市场等等。
    二、我国的证券监管体制和监管现状
    我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可分为以下3个阶段:
    第一阶段:80年代中期到90年代初期，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业，1990年，国务院决定设立上海、深圳证券交易所。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责，中央政府只是进行宏观指导和协调。
    第二阶段:1992年10月至1998年8月，国务院在总结区域性证券市场试点经验教训的基础上，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，国务院1993年4月公布实施的《股票发行与交易管理暂行条例》以法规的形式确立了我国证券管理体系的基本框架。该条例规定证券委是全国证券市场的主管机关，依照法律、法规的规定对全国证券市场进行统一宏观管理;证监会是证券委的监管执行机关，依照法律、法规的规定对证券的发行和交易的具体活动进行管理和监督。证券市场的监管由地方管理为主，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
    第三阶段:1998年8月至今。国务院在第二阶段多部监管的基础上撤消了国务院证券委员会，其职能并人中国证券监督管理委员会，决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，以摆脱地方政府对地方证券监管的行政干预，形成直接受证监会领导，独立行使监管权力的管理体系。逐步收回了各个中央部委对证券中介机构的行政、业务管理权限，统一交由中国证券监督管理委员会管理。初步实现了中央一地方一基层三位一体的集中统一的监管组织系统。
    三、比较和借鉴
    对比中美英证券市场的监管体制，我们不难发现:
    首先，虽然我国证券市场实行的是集中监管体制。证监会的职能和地位相当于美国的SEC，这种监管体制本意是为了增强中国证监会的权威性，但实际上监管部门缺乏应有的独立性，其权限常常受到比其更高一级的行政上的干预。监管行为带有明显的应急性，缺乏连续性和统一性的监管行为也就根本无法体现监管的“三公”原则。特别是证监会的派出机构.与地方政府有着很深的渊源，受地方政府干预的可能性更大。 　　    其次，我国证券市场的自律组织虽然已经建立，但是尚未形成有效的监管机制。证券业协会、证券交易所是行业自律的主要承担者。中国证券业协会早在1991年8月就已成立，但其作为全国证券业最大的行业自律组织，并没有充分发挥应有的自律功能。尤其是在制定全国性行业自律管理规则、开展证券从业人员的培训、对证券经纪人员执业资格的考核、认定和管理等方面显得比较滞后。目前，我国证券市场日常管理性的自律管理主要由上海和深圳两个证券交易所进行，而各交易市场之间为了自身的利益竞争激烈，监管规则和力度相差甚大，未能达到统一、协调、强化的自律管理效果。证券交易所作为一线监管部门功能的弱化，使得市场违法违规事件不能得到及时的纠正，等到证监会对违法、违规行为进行查处时，事态可能已经到了非常严重的地步:
    再次，从证券市场的法律体系来看，美国证券市场已形成以《1933年证券法》和《1934年证券交易法》为基础，以其它法律如《1935年公共服务控股公司法》，《1939年信托合同法》,《1940年投资公司法》,《1940年投资顾问法》， 1970年证券投资者保护法》,《1978年破产改造法》,《1984年内幕人士交易制裁法》等相配套的法律体系。我国证券市场从1999年7月1日起开始实施《证券法》，但其配套法律法规还不够完善，有些问题的界定不够明确，可操作性较差。而且缺乏相应配套的实施细则和相关法律，对于一些我国尚未定位或尚无条件开办的领域以及现阶段解决不了的问题、有关企业收购和资产重组的法律界定问题等，现有法规更是未能给出既符合中国国情又接近国际惯例的明确规定。而证券法规体系不完整不可避免地带来可操作性差等问题，监管所依据的法律法规尚不健全，滞后于证券市场的快速发展，增加了监管难度。
　　四、完善中国证券市场监管体制的建议
    第一，加强监管部门自身的独立性和监管行为的规范性。要使中国证券市场的监管具有权威、产生效力，其前提条件就是监管对象必须是独立自主的上市公司和各类投资者。监管机构作为惟一的行政监督管理者依法行使监督管理权，不允许任何其他政府机构或明或暗地介人。要适应这一要求，当前要做和能做的就是大力推进现代企业制度的建设使上市公司和券商成为符合市场经济要求的市场独立法人主体。与此同时，证券监管机构作为行政管理机构其职能又不同于一般行政机构它必须遵循市场经济原则依法对市场行为进行监督管理，实现行政手段与市场原则的统一。回顾中国证券市场的走势，不难看出每一次大的波动都是政策造成的，这就使投资者专心于揣测政策和时局的变化，而不关心上市公司的业绩和成长性，证券市场投机之风盛行政策的频繁变动使得我国证券市场很大程度上形成了“政策市”，缺乏连续性和统一性的监管行为也就根本无法体现监管的“三公”原则。体现在具体动作上，就是有所为有所不为。所谓有所为就是证券监管机构对证券市场的监管行为应表现在对证券市场的法律、法规的执行、实施情况的监管，以保证法律管理的有效性。所谓有所不为，就是证券监管机构对证券市场自身的行为不干预，如股票价格涨跌、指数升降等不作硬性规定。
    第二。强化证券交易所的自律功能。我国沪、深两个交易所都属于会员制的自律组织，他们处于证券市场监管一线，已部分承担证券市场的监管任务，但同时在日常监管中也存在不少问题。应当进一步强化证券交易所作为一线监管部门的地位和职能，明确其在因监管不力而造成或加剧的违规违法行为中所应承担的责任，从而督促其加强对上市公司和投资者监管的力度。尤其要注意的是，在监管过程中，要加强对行为和过程的监管，而不仅仅是对结果的监管，对监管者而言，行为本身比结果更值得关注。所以必须在以下几个方面加以改进和完善:第一，在现有的基础上不断改进和完善交易所的组织机构和规章制度逐步形成会员大会、理事会和交易管理人员的合理分工，建立规范化的注册和监管程序。第二，交易所要能真正贯彻公平、公正和公开的“三公”原则，保护投资者的正当利益和合法利益。第三，完善上市公司信息披露制度，规范上市公司行为，增强市场透明度，以有效地保护证券投资者的平等交易的机会。
    第三，建立多层次，功能完备的法律法规体系。完善的法律体系是实行有效监管的前提。我国应该借鉴美国的做法，建立一个多层次、功能完备的证券市场法律法规体系。在这个体系中综合性的证券法是基础，是第一个层次。第二个层次的法律应该包括公司法，投资公司法，投资顾问法，投资人保护法。第三个层次是自律机构指定的规则。如证券交易所章程，证券商协会管理办法等。目前，第一个层次的法律已经颁布，但仍有立法空白和不具操作性，这既有制定该法时主要强调规避经济和金融危机这一倾向性的原因，也有制定者缺乏相关的从业经验致使该法缺乏全面性、前瞻性、操作性和兼容性等方面的原因。应制定《证券法实施细则》加以补充规定。在与世贸组织相关法律制度的衔接问题上，完善市场准人和国民待遇上的相关条文。加强与刑法、民法的衔接与协调，以有效打击证券犯罪行为，保护投资者的利益。第二个层次的法律是我国证券立法的薄弱环节，应加快这层次立法的步伐，如《证券交易法》、《证券信誉评级法》、《信托法》等相关法律。