牟明福1，苏正泉2
（1．中共贵州省委党校，贵州贵阳550028；2．国家行政学院，北京100089）
摘要：为加强省级行政学院应急管理培训，强化应急管理预防准备。对自2010年开始的省级行政学院应急管理培训工作的现状和成效进行了总结和分析，目前各省级行政学院应急实验培训存在发展不平衡、教研队伍力量薄弱、培训供给与需求有差距的问题，提出应做好对发达国家应急管理培训经验的消化和吸收，加强顶层设计，加强应急管理培训基地建设，积极推广应急管理演练式培训，加强合作交流等对策。
关键词：省级行政学院；应急管理培训；演练式培训
中图分类号：X92 doi: 10. 11731/j．issn．1673 -193x．2016. 01. 016
0 引 言
突发事件在发生时间、空间、规模、强度及影响范围上具有“非寻常性”，决定了领导干部和应急管理人员应对和处置突发事件能力既不能“与生俱来”，又不能完全靠“临场发挥”。通过开展应急管理培训，尤其以演练教学、案例分析等为核心模块的实践教学即“干中学”，成为提升培训者突发事件应对与处置能力的重要手段。国家行政学院从2010年建设国家应急管理人员培训基地以来，在培训了大量党政干部和应急管理人员的同时，示范带动了大批省级行政学院开展应急管理培训，但省级行政学院应急管理培训大都仍处于探索阶段。面对日益严峻的公共安全和应急管理形势，能否提升省级行政学院应急管理培训能力，提高领导干部这个“关键少数”的综合应急管理能力，对提高地方政府公共安全治理体系与能力现代化具有“龙头性”作用。
1 省级行政学院应急管理培训重要性愈益凸显
1.1 应急管理培训是增强突发事件应对与处置能力的基本保证
我国正处于经济社会发展转型期，自然灾害、安全生产事故等各类突发事件易发、多发，“从国家战略风险分析和评估角度来看，未来20年我国将面临特大地震、特大洪水、城市运行大面积障碍、大规模群体性事件、恐怖袭击、网络安全、核事故、局部战争冲突等复合型重特大突发事件的现实挑战”，亟需通过培训提高各级干部和应急管理人员应对和处置各类突发事件和灾害事故的能力。近年来，随着我国各类突发事件的频繁发生，对应急管理人员开展教育培训日益受到各级政府重视。应急管理教育培训是应急救援行动成功的前提和保证，是提高应急管理人员应急能力和知识水平的必要手段，真正有效的应急管理教育培训能够增加应急管理者的实战经验。
1.2省级行政学院需要在应急管理培训领域发挥“承上启下”作用
国务院确定在国家行政学院建立国家应急管理人员培训基地后，各省（市）政府也在“十一·五”、“十二·五”应急体系建设规划等文件中对行政学院开展应急管理培训进行部署。应急管理基层基础工作需要县（处）、乡（科）级公务员的积极参与，承担这一群体培训任务的省级行政学院自然也就成为应急管理培训中坚力量，省（市）行政学院需要在国家行政学院的示范和指导下实现应急管理培训“从无到有”、立体发展；另一方面，它还需要指导市级行政学院根据《行政学院工作条例》要求和应急管理需要开展培训，同时做好将国家行政学院应急管理理论成果和培训经验消化、吸收，传递给下级行政学院并将基层应急管理实践及培训需求向上反馈的工作。省级行政学院的“中间位置”及“枢纽作用”要求自身必须“过硬”。
2 省级行政学院应急管理培训现状与问题
2.1 省级行政学院应急管理培训现状
2010年以来，在学习借鉴国家行政学院和中国浦东干部学院教学改革的基础上，各省（市）行政学院陆续探索开展各具特色的应急管理培训，由中央到省，渐次扩展到地（州、市）级行政学院的应急管理培训网络体系开始显现雏形。
1)应急管理培训基地逐步“落户”行政学院。在国家级应急管理人员培训基地示范辐射和各省级政府应急办与行政学院协作下，截止到2015年6月，全国已有广西、上海等17个省（市）在行政学院挂牌成立应急管理培训基地（部门），基地均配置了支持演练式培训的应急管理、媒体沟通等实训系统、建立了推动基地发展的管理体制（与政府应急办共建）、机制（经费保障、人员调训常态化），成为推动地方应急管理人员培训、开发应急管理案例、开展课题研究、决策咨询的专门组织并逐步发展壮大。
2)初步构建以演练教学和案例分析为特色的课程体系。针对应急管理工作实践性强的特点，各省级行政学院结合各级干部和应急管理人员培训需求及成人教育特点，将目前国际上普遍提倡的“参与式”培训方法以及情境模拟和角色扮演等现代化教学理念引入应急管理培训，建构了以应急管理案例为基础，以专题课程为保障，以开展应急管理演练式培训为核心，标准化、模块化的课程体系，形成了案例、专题课程、培训三者的关系模型，如图1。
3)应急管理培训绩效日益增长。一是培训了大量地方领导干部和应急管理人员。“危机管理培训力度的加大，对各级领导干部的危机意识和危机管理能力起到了启发和警示作用，危机意识有所增强，危机管理能力有所提高”；二是推动政府应急管理工作上台阶。省级行政学院与地方政府“协力”、“共智”推进应急管理工作；三是培养了应急管理专业师资；四是省级行政学院应急管理科研和咨询实力进一步增强。
2.2 省级行政学院应急管理培训存在的问题
通过省（市）行政学院开展的应急管理培训，参训干部的风险防范和应对能力、危机决策和指挥能力、紧急状态下的沟通能力逐步提高，但省级行政学院应急管理培训工作还存在一系列问题。
1)应急管理培训在全国各省级行政学院的发展不平衡。首先是应急管理培训基地建设水平参差不齐。一方面是全国还有40%以上省（市）行政学院没有建立应急管理培训基地，没有专门的应急管理教研部（培训部），应急管理培训大都寄存在“公共管理”或其它学科内以碎片化专题形式出现，应急管理专业教师“单打独斗”，应急管理培训工作存在“可有可无”状态；另一方面，已经建设应急管理培训基地的行政学院也还存在“有的已经开始谋划和考虑现代化演练教学系统如何更新和升级，有的却还停留在‘利用传统教室（内有投影、课桌）’开展演练教学的传统阶段”，应急管理培训专项经费存在“几家欢喜几家愁”（有的省级行政学院年度应急管理培训专项经费在300万元以上，有的省级行政学院应急管理培训专项经费为零）的局面。其次是培训规模上差异大。建设应急管理培训基地的省级行政学院80 %以上每年举办3期以上专题培训班、年均200人以上，其余没有基地或有基地但未举办专题培训班的省级行政学院，其应急管理培训几近空白。再次，应急管理培训机构与工作部门的耦合、协作不够。从全国31个省（区、市）的情况来看，除已经由政府（办公厅）直接授予“政府应急管理培训基地”的行政学院与政府应急管理办事机构、工作机构联系相对紧密外，其它的大都还处于应急管理培训与业务部门彼此分离、“老死不相往来”的状态，没有真正将应急管理培训视为“预防准备”重要工作内容。
2)省级行政学院应急管理教研队伍力量薄弱。我国应急管理专业学科和人才培养起步较晚，直到2003年“SARS”事件之后才开始在少数高校设立公共安全管理本科专业，个别高校开始培养“应急管理”方向硕士、博士研究生，这就决定了行政学院应急管理专业师资在源头上就非常匮乏。从现有省级行政学院应急管理师资来看，一是从事应急管理教研人员不是“科班出身”且接触该领域时间短，因而“底子不厚”；二是应急管理培训师资选拔和培养还是囿于传统“套路”（没有建立应急管理师资专门外出挂职、到实践岗位锻炼和基层调
研的工作保障机制），很多教师依靠“啃书本”自我提高，师资成长“动力不足”。应急管理师资团队存在“数量严重不足、教师专业水平不高”成为全国省级行政学院的共性问题在2013、2014、2015连续3年的全国政府应急管理基地协作联席会上被参会代表反复提及。
3)省级行政学院应急管理培训与现实需求存在差距。一是培训“供给”在量上还难以满足持续增长的应急管理“需求”。2014年安徽省182位县应急办专兼职人员中，参加过应急管理专项培训的仅占22.5 %；“虽然目前全国有2000多个县有应急管理办公室，但其中从事突发事件管理的人员都是兼职，没有受过专门教育，涉及突发事件紧急应对的专业人才很少”。来自河北的调研显示：“70%的县级公务员反映参加工作以来从未参加过应急管理培训”；二是培训效果有待进一步加强。在省级行政学院，“目前大部分的培训还是以传统的授课、讲座、报告等形式为主，案例分析、情景模拟、演练等现代化培训手段也渐渐被引入到授课过程中，但受到案例开发与情景模拟技术要求等方面的局限，现在还有待进一步完善、提高”，应急管理培训质量还不够高。河北省2012年对县级公务员应急管理培训调查，发现存在“理论与实践脱节、课程设置不合理、教学手段不丰富”等问题，这也表明应急管理培训效果亟需进一步增强。
3 加强省级行政学院应急管理培训的对策
3.1 做好对发达国家应急管理培训经验的借鉴和吸收
美、日、德等发达国家在应急管理研究方面起步时间比较早，他们竭力探索出了适合本国发展需要的应急管理体系，在应急管理培训方面也总结出了成功的经验。一是应急管理培训组织体系健全。美、日、德等国家将应急管理培训制度法制化、经费保障专项化，特别是在组织机构设置方面，在全国范围内设立了从中央到地方的专门培训机构，充分利用高校、科研院所等充足的教育资源，开展广泛合作与专业研究。美国建立有三级应急管理教育培训体系，日本在中央、都道府县、市町村三级应急组织体系的灾害应对计划中均对应急培训做出了相对应的要求，不少高校开设了危机管理专业，德国在内政部下设立专门机构一应急规划及民事保护学院( ANKZ)与技术救援学院(THW)承担应急管理培训任务；二是注重建立专兼职结合的师资团队。德国ANKZ 100余名职工中，仅有30名专职授课教师，大量兼职教师同时是联邦民事保护与灾难救助局BBK的专家级官员、实际领域的专家；三是积极开展以提升各类参训者综合应急管理能力为主线的培训。美国应急管理培训设置了综合应急管理课程、专业及高级专业培训课程、各灾种培训课程及灾害应急操作和灾后恢复课程，德国各类培训设计都以《消防操作规程》等为根本指南，同时附以指挥部工作流程等文件。美、日、德各国在应急管理培训方面大量采用模拟演练方法，不是简单的、虚拟的角色扮演，而是完全按照真实工作中应急管理模式和流程进行。他山之石，可以攻玉。发达国家在应急管理、应急管理培训领域的经验，对我国各省（市）级行政学院开展应急管理培训来说尤其需要加大对发达国家相关经验的学习、借鉴和消化和吸收。
3.2 加强顶层设计
加强应急管理培训的顶层设计：一是要对领导干部和应急管理人员定期参加应急管理培训及行政学院承担应急管理培训职责作“硬约束”性规定。突发事件属地管理及基层应急管理基础薄弱的现状，更加需要省级行政学院强化对“厅（局）、县（处）级”干部和县以上应急管理办事机构、工作机构人员的培训；其次是行政学院要结合我国行政管理改革实践抢抓机遇，推动应急管理培训大发展。行政学院与党校的区别在于“贴近行政”。在通过发挥“教学、科研、智库作用”推动国家治理体系与治理能力现代化的过程中，面对公共安全和应急管理新变化，省级行政学院需要始终将应急管理发展为重点学科、特色学科；再次是要出台政府应急管理培训基地建设规范和标准。为破解各地行政学院普遍存在的“教师团队薄弱、实训设施设备缺乏、经费保障不足、课程体系不完善、演练培训水平不高”等问题，需要由国务院应急办和国家行政学院围绕基地建设的体制机制、实训场所与设施（平台）建设、课程体系开发、案例库建设、师资培养、合作交流等出台规范和标准，督促和指导各地系统性的抓好政府应急管理培训。
3.3 加强政府应急管理培训基地建设
充分借鉴国家行政学院、上海、广西等省（市）行政学院在政府应急管理培训基地建设和运行中积累的经验，加强应急管理培训基地建设。一是加强培训基地体制建设，建立专门应急管理教学、科研和咨询机构。基地需要在政府办公厅（应急办）和行政学院牵头下，由
与应急管理、干部培训相关的部门来共同建设。如广西明确“基地由应急办与行政学院共建，由应急办常务副主任和行政学院领导任基地负责人，由行政学院应急管理培训部负责人任基地办公室主任，由自治区一名处长任基地办公室副主任”；二是加强培训基地机制建设。在关于基地人、财、物、规划建设等方面，需要建立应急管理、干部培训职能部门、财政与行政学院的会商和投入机制，以确保基地在教研队伍建设、培训设施、应急演练教学系统等的建设上有足够资源支持；三是要加强应急管理培训系统建设，包括培训教室、应急演练实训室、桌面推演教学系统、媒体沟通教学实训系统等；四是在基地职能上，既强调要开展应急管理人员培训，又要积极为政府应急管理服务，如鼓励应急管理教研人员参与研究制定应急管理规划、规范、标准、预案、演练，将符合条件的教研人员纳入地方政府应急管理专家团队，切实发挥应急管理教研人员在突发事件应对和处置中的专家作用并积聚教学、研究、咨询的素材和经验。
3.4 积极推广应急管理演练式培训
应急管理演练式培训是整个应急管理培训中最富有特色的培训方式。在德国、美国、英国、加拿大等西方发达国家，演练式培训已经成为一种主流培训模式。在中国浦东干部学院较早引入改革性尝试一以行为模拟形式提高领导干部媒体沟通能力及国家行政学院应急管理培训中心推行演练式培训后，各省级行政学院陆续引入静态桌面推演、模拟新闻发布会的培训方式，为科学开展应急管理演练式培训积累了基础。为切实提高参训者应急管理能力和有效增加应急管理培训绩效，在建设应急管理培训基地、不断丰富应急管理案例基础上，各省级行政学院要充分借鉴国际、国内经验，努力探索应急管理演练式培训。一是要以系统提升培训者应急管理能力为根本目的，避免误入“表演”、“游戏”歧途。北京行政学院就将领导干部应急管理能力分解为紧急状态下的程序化处置能力、不确定风险下的决策能力、压力情境下的沟通能力，作为开发演练教学课程的基础；二是以规范文件（应急管理法规、标准、指南）为培训内容，避免培训内容的随意性；三是以课程标准化为培训质量的根本保证。既要依靠规范化的课程开发流程来保证课程开发和内容质量，又要将明确的教学大纲、规范的教学内容、具体的教学目标、有效的教学方法作为课程开发的基本标准；四是借助日益发展的信息技术手段支撑演练课程。要充分运用计算机仿真技术、云计算技术等，增强演练教学的浸入感。
3.5 加强合作交流
一是加强与美国、德国、英国、法国等其他国家的合作。省级行政学院尤其需要在国家行政学院的牵头、组织下与发达国家在应急管理、应急管理培训领域广泛合作与交流，引入发达国家最新理论成果、理念和先进经验；二是加强与政府各部门的合作。应急管理培训作为新兴、且与实践紧密结合的专业领域，在培训资源的整合（如建设应急演练实训系统，加强应急管理师资在理论与实践领域的互动）以及培训形式的选择（将教学培训与应急演练融合）等方面都需要政府职能部门的支持。通过应急管理业务部门与行政学院的合作，既积聚各应急管理部门处置突发事件的实践经验，又发挥行政学院在应急管理研究与教学方面的优势，能促进应急管理理论和实践紧密结合，在各级、各部门领导干部培训中普及和强化统一的应急管理理念、知识和技能。通过跨部门、多层级的复合培训，全面提高各级政府应急管理整体能力；三是加强省级行政学院之间的合作。江西行政学院将应急管理专题培训班实训课程选择在四川行政学院组织实施，四川行政学院于2014年12月主办“全国部分省市县行政学院应急管理课程开发建设与教学经验交流会”，为行政学院间加强交流合作开启了很好的序曲。各省级行政学院之间可以通过分段式培训、联合举行演练式培训（选择一些涉及环境、省际边界、跨区域的突发事件）、在培训师资上共享等加强交流合作和资源整合。
4 结语
随着非传统安全向传统安全的渗透和延伸，尤其是移动互联网高速传播对突发事件的衍生和衍化，省级行政学院应急管理培训绩效日益增长的同时其重要性也愈益凸显。针对省级行政学院应急管理培训存在的发展不平衡、教研队伍力量薄弱、培训效果需要加强等问题，需要从借鉴和吸收发达国家应急管理培训经验、加强顶层设计、加强政府应急管理培训基地建设、推广应急管理演练式培训、加强合作交流上综合施策，提高领导干部这个“关键少数”的应急管理能力，自然就提升了省级行政学院应急管理培训绩效、夯实了应急管理预防和准备工作基础。
下一篇:返回列表
