关于我国市郊铁路定价机制现状、问题研究

作者：张毅

   市郊铁路以其运量大、速度快、价格低、绿色环保等优势发挥着重要的作用。目前，我国建成运营的市郊铁路主要有3条：北京S2号线、上海金山线、成都成灌线。价格机制与市郊铁路采取何种投资建设和运营管理模式之间具有互相影响的关系，同时也在很大程度上影响着市郊铁路建成后的运营效率及其功能发挥。本文在梳理我国市郊铁路定价机制现状及存在的问题的基础上，借鉴国外市郊铁路建设运营的相关经验，提出未来完善市郊铁路定价政策的若干建议。

1我国已建成运营的市郊铁路定价机制现状

1.1北京S2号线

  (1)线路概况

  北京S2线是我国首条以市郊铁路命名的铁路，从北京中心城西北二环引出，途经海淀区及昌平、延庆两大郊区，贯通北京正北部，全长77公里，设7站，平均站间距11公里，国家Ⅱ级铁路。开行NDJ3“和谐长城号”内燃动车组，6节编组，最高时速160公里，山地时速45公里。全程运行1小时20分钟。S2线由北京铁路局与北京市政府各出资50%，基于京包铁路北京段和康延支线改造而成。北京S2线走向图如图l所示。

  S2线虽定位为市郊铁路，但实际客流以旅游客流为主，通勤客流为辅。目前北京北一延庆每周二到周四日开行8对列车，周一、周五、周六、周日、节假日及前后一天日开行12对列车，满图客流200万人次／年左右，实际客流量180万人次／年左右。北京S2线开行情况如图2所示。

  (2)运营和票价情况

  S2线由北京市委托北京铁路局运营，至2013年底可分为两个阶段，第一阶段：2008年8月至2011年7月，旧运营模式时期；第二阶段，2011年7月至今，新运营模式时期。

旧运营模式时期，城铁公司自负盈亏（因为是委托运营，实际发生成本由北京铁路局垫付）。这一时期，S2线实行国铁标准定价，北京北站到延庆站一等座票价23元，二等座19元；到八达岭站一等座票价17元，二等座票价14元。

  新运营模式时期，采取北京市购买服务形式。根据北京市财政局、发展改革委、交通委、城铁公司四方签订的《市郊铁路S2线政府购买服务协议》，北京市政府以政府购买服务的方式，向城铁公司支付购买服务费，票价由最高23元下调至6元，适用公交一卡通。北京铁路局、城铁公司双方签订了《按照“新运营模式”开行市郊列车的委托协议》，将S2线铁路线路设备维修维护、运输生产组织管理等相关业务委托给北京铁路局。S2线实施新运营模式后，全天计划开行列车增加到16对，且由于票价大幅下调，吸引了部分通勤客流及大量旅游客流，旅客发送量有了明显增长，客票收入呈现增长态势。但囿于客流原因，S2线并未实现满图运营，运行对数维持在12～13对。

1.2上海金山线

  (1)线路概况

  上海金山线自上海南站起，途经上海市徐汇区、闵行区、松江区和金山区4区，止于新建的金山卫站，全长56.4公里，其中上海南站至新桥站为新建3、4线，长15.4公里，新桥站至金山卫站为复线改造，长约41公里。全线为双线电气化I级铁路，最高设计时速160公里，部分区段设计时速100公里。金山铁路每日运行36对列车，平均发车间隔为26分钟，早晚高峰最小发车间隔为5分钟。是我国首条采用公交化运营的市郊铁路专线。上海金山线走向图如图3所示。

目前金山线年客流约为620万人次。旅客调查显示，40%为通勤客流，6～7%为学生客流。全部客流中80%以上为上海南站至金山卫站的直达客流。

  (2)运营和票价情况

  金山铁路由上海市委托上海铁路局运营，按地铁模式提供运输服务，以政府购买服务的方式对其运营进行补贴。按照大铁路的定价标准，金山铁路的票价为6～17元。出于对金山铁路的通勤功能定位和前期客流培育等因素的考虑，经上海市政府与铁路部门协商决定，对金山铁路采用低票价模式，最低区间票价为3元，全程票价为10元。因低票价产生的票款减收部分，由上海市政府通过“政府购买服务”的方式对票价进行补贴。购票方式则分为“窗口购票”和“公交一卡通支付”两种，即乘客购票坐车不对座号，车票可随到随买，也可使用上海公交一卡通经闸机刷卡进站。金山铁路亦可享受上海市公交换乘优惠政策，即在全市范围，两小时内换乘公共交通可享受1元优惠。

1.3成都成灌线

  (1)线路概况

  成灌快铁正线全长67公里，设成都、安靖、犀浦东、犀浦、红光、郫县东、郫县、郫县西、安德、聚源、都江堰、青城山共个12车站。另包括离堆支线和彭州支线两条支线。成都至郫县城区段最高运营速度120km/h，郫县西至青城山／彭州段最高运营速度200km/h，离堆支线最高运营速度80km/h。成都成灌线走向图如图4所示。

  目前成灌快铁年客流约为700万人次，且节假日客流明显高于工作日客流，旅游铁路的特征更为明显。调查显示，成都一青城山和成都一都江堰间的直通客流占客流量的比重约为80%。

  (2)运营和票价情况

  成灌快速铁路由成都地铁有限责任公司与成都铁路局合资的成都市域铁路有限责任公司负责建设与管理，并委托成都铁路局进行经营。

  成灌快速铁路采用计程票价制，根据旅客乘降车站区间里程，成灌线有5元、10元、15元3种票价。全价票：成都至犀浦、成都至红光镇、犀浦至红光镇、犀浦至郫县西、红光镇至郫县西、都江堰至青城山5元；成都至郫县西、犀浦至都江堰、犀浦至青城山、红光镇至都江堰、红光镇至青城山、郫县西至都江堰、郫县西至青城山10元；成都至都江堰、成都至青城山为15元。全价5元的车票对应的学生票价为4元，全价10元的车票对应的学生票价7.5为元，全价15元的车票对应的学生票价为11.5元。成灌快速铁路采取多种售票方式，包括在车站售票窗口和火车票代售点购票、自动售票机购票、互联网订票等，目前暂不能使用天府通卡消费。在各车站售票窗口、自动售票机买快铁车票没有手续费，在火车票代售点买快铁车票须支付5元手续费。

2我国定价机制存在的主要问题

  从目前三条已建成运营的市郊铁路的实际情况来看（三条市郊铁路建设管理主体情况如表1所示），我国市郊铁路定价存在的主要问题有以下几点。

2.1定价机制单一，目前三条运营的市郊铁路均为政府定价

  三条市郊铁路均实行政府定价。这主要是由于我国铁路客运和城市公共交通均属于实行政府定价的领域，市郊铁路无论是采取大国铁定价方式，还是城市公共交通定价方式，都需经国家价格主管部门核准，因此在定价机制上是典型的政府定价。

  三条市郊铁路实行政府定价与其投资建设体制具有直接关系。从投资建设体制上看，以政府为主建设、资金来源主要来自政府投入或国有企业资金，是目前我国市郊铁路投融资体制的主要特点。如表1所示，三条市郊铁路均采取地方政府与铁路部门合作的方式，双方合资成立项目公司，项目公司以其自有资金，通过银行贷款等方式筹集建设资金。可以看出，尽管我国市郊铁路建设在形式上采取了项目法人责任制，但由于项目法人的资本金来源于政府投入和国有资本，其建设模式仍然具有明显的政府主导色彩。这种单一的政府主导的投资建设模式，决定了市郊铁路在定价上也必然采取政府定价的价格管理模式，而政府定价缺乏弹性、票价水平偏低的特点又造成市郊铁路运营效益差，难以吸引社会资本进入，从而在投资建设体制与定价机制之间形成了相互制约、相互掣肘的局面。

2.2票价水平偏低，地方政府补贴负担沉重

  目前三条市郊铁路均定位为为城市中心区与郊区、卫星城之间提供大运量、快捷公共运输服务的通行方式，是都市圈公共交通体系的组成部分。在此定位下，三条市郊均实行低票价政策，低票价加客流量偏低，每条市郊铁路均存在巨大的经营亏损，对此，上海市和北京市分别以政府采购服务的方式对金山线和S2号线进行补贴，成都市也对成灌快线进行补贴。

  三条市郊铁路中，除金山线在早晚高峰时期客座利用率非常高，通勤客流比重较高外，北京S2线和成都成灌线都是以旅游客流为主，并不是典型意义上的市郊铁路。事实上，北京S2线和成都成灌线作为北京2008年奥运会的“献礼工程”和“汶川地震”灾后重建工程，具有一定的政治色彩。对地铁等以本地居民为主的交通方式提供补贴尚属于地方政府的“份内之事”，但由于这两条线路的使用者以以外地游客为主，地方政府向其提供运营补贴并非心甘情愿。因此在进行购买服务谈判时，购买服务费的高低往往成为铁路局和地方政府博弈的焦点。

  未来，除非市郊铁路客流量有显著增长，市郊铁路若要维持运营，仍需依靠地方政府的补贴。可见，市郊铁路在为城市土地开发带来好处的同时，也使地方政府背上了沉重的补贴负担。

2,3市郊铁路定价面临经营与竞争双重压力

  事实上，即使给予市郊铁路经者一定的定价自主权，在经营和外部竞争的双重压力下，提高市郊铁路票价水平的空间也不大。

  一方面，从经营来看，提高票价意味着客流减少，经营收入面临不增反降的风险。市郊铁路的服务对象一般具有较高的价格敏感度，票价水平越高，选择市郊铁路的可能性就越小。尤其是市郊铁路与其他交通方式相比还存在着购票不方便、车次少、需换乘其他方式到达最终目的地等劣势，若票价水平明显高于其他公共交通方式，则客流会被其他替代交通方式如公路、私家车等所分流。北京S2线在实行国铁定价标准时，由于票价水平明显高于平行线路的公共汽车，客流量较少，亏损严重，票价下调后客流量有了明显增长，说明乘客对票价水平及其所反映的各种交通方式的“性价比”有较高的敏感度。

  另一方面，在其他交通方式的竞争下，市郊铁路难有提价空间。仅从价格上看，市郊铁路相对其他交通方式的优势已不明显。如成都一都江堰间开行的豪华大巴票价16.5元，高速公路50分钟车程可直达，且每5～10分钟一班；北京一延庆间开行的919路公交快车全程票价16元，刷公交卡可享受5折优惠为8元，学生票4元。如果综合考虑发车频次、购票便捷性、安检等因素，市郊铁路的综合优势并不明显。再如，我国市郊铁路目前采用的是先检后侯模式，运行机制跟国铁一样，需要提前检票，提前进站，进站后在站台上等待列车，与其他交通方式相比便捷程度较低。因此，在存在道路交通、私家车等强劲竞争对手的情况下，提价只能造成客源流失，并不能有效改善市郊铁路的经营状况。

  总之，我国既有市郊铁路定价既面临着低价带来的经营亏损的压力，又面临着激烈的外部竞争而不能提价的压力，处于两难境地。

3完善我国市郊铁路定价机制的若干建议

  市郊铁路定价机制并不是一个独立的问题，而是与其功能定位、建设管理运营模式等具有紧密的内在关联性。为完善我国市郊铁路定价机制，使价格机制更好地发挥杠杆和指示器作用，应在以下几方面进行统筹考虑，综合施策。

3.1科学规划，在客流量大、替代交通方式能力不足的线路上尽早规划新建市郊铁路

  都市圈是城市化发展到一定阶段而必然出现的一种空间布局形态，即在中心城市周边几十公里乃至一、两百公里范围内发展卫星城镇，形成中心城区与卫星城镇相互依存、互为支撑的发展格局。卫星城镇的兴起意味着人口向郊区扩散，从而在中心城区与卫星城镇之间产生了大量的出行需求，且这种出行需求以通勤（学）需求为主，具有高峰时间集中、出行强度大等特点。因此，在世界经济发达地区城市公共交通体系中，在中心城市与卫星城镇之间除了用四通八达的高速公路联系之外，还有很大规模的市郊铁路网，为居民提供着高效优质的市郊运输服务。目前，伦敦、巴黎、纽约、东京等城市的市郊铁路总长度都在上千公里，这种市郊铁路与城市地铁、轻轨等共同构成的轨道交通网络不仅决定了城市的存在形态，更支持着人们的生活方式。

  目前，在我国都市圈交通体系中，市郊铁路规划和建设严重滞后于其他交通方式，也严重滞后于都市圈空间布局调整的需要。市郊铁路需要成网才能形成规模经济，一个城市仅有一条或几十公里的市郊铁路，不足以对公众的出行习惯和都市圈交通体系产生实质性的影响。应提前谋划，根据都市圈人口和产业布局，在具有较大客流增长潜力的线路上适度超前规划和建设市郊铁路系统，使其在都市圈交通体系中尽快发挥重要作用。近期．可通过加强城市政府与国铁的合作，利用城际铁路、普通国铁等的富裕能力开行市郊列车，通过政府购买服务的形式，适当降低票价水平，培育公众利用市郊铁路的出行习惯。远期，通过新建、利用既有线改建等多种方式，加快中心城区与远郊新城、外围新城之间的市郊铁路建设，并使之成网。同时，加快新站建设和调整既有站功能，推动城市轨道交通与市郊铁路无缝衔接，形成若干换乘枢纽，实现城市交通与都市圈交通的快捷转换，提高市郊铁路的便利性和对公众的吸引力，为提高市郊铁路的出行分担率创造有利条件。

3.2探索多元化投融资机制，以政府为主导，积极吸引社会资本投资建设市郊铁路

  从欧洲各国来看，市郊铁路投资巨大，且市郊运输以普遍服务和社会公平为主要目标，具有明显的公益性特征，由于人口总量较少，修建市郊铁路的经济效益较差而社会效益显著，因此政府在市郊铁路投资建设乃至运营中普遍扮演了积极和重要的角色。如，英国伦敦、德国柏林、法国巴黎等欧洲大都市的市郊铁路建设，中央和地方政府均承担了很大的出资责任。而在日本东京，市郊铁路主要由JR东日本旅客运输公司和多家民营铁路公司投资建设和运营，政府为民营资本提供融资便利，同时给予民营资本让渡沿线土地开发收益、提供国家补助金支持、税收优惠等扶持政策，提高民营资本进入市郊运输领域的积极性。同时由于东京都市圈具有人口密度大、居住郊区化的特点，通勤客流量非常之大，从而使东京市郊铁路可以不依赖政府补贴实现良性发展。

  就我国而言，一方面，政府应在市郊铁路建设中负有主导责任。这是因为市郊铁路通常被视作城市轨道交通向外围地区的延伸，是城市和都市圈公共交通体系的重要组成部分，市郊运输产品具有明显的准公共产品属性，在产业和产品属性上与城际铁路、高速铁路等竞争性行业存在根本性差异。因此，政府可通过土地作价、资本金注入等多种方式加大政府性资金的投入，积极推动市郊铁路的投资建设。另一方面，市郊铁路的准公共产品属性也决定了政府并不是惟一供给主体，通过合理的机制设计可以提高社会资本进入该领域的积极性，实现市郊铁路投资主体多元化。政府可通过发起成立产业基金、发行地方政府收益债券、让渡沿线及站场土地综合开发收益等多种形式，将市郊铁路建设的外部收益内部化，吸引社会资金参与市郊铁路建设。

3.3在市郊铁路运营上引入市场化机制，实行更加灵活、更有弹性的市郊铁路定价机制和票制体系

  对应不同的投资建设管理模式，发达国家市郊铁路的定价机制主要有两种模式——欧洲模式和日本模式，前者实行以公共援助为主，使用者负担为辅的定价政策，后者则是使用者负担为主，公共援助为辅的定价政策。在欧洲一些城市，市郊铁路与城市公共交通采取相同的定价机制，并实行通用车票，与城市交通一体化运营。由于市郊铁路的运营经济性不好，政府通常采取出资补贴铁路运营商，双方协商制订列车开行方案的模式，实质上是政府出资购买市郊运输产品。而日本对市郊铁路采取市场化定价方式，政府对市郊铁路运营基本不提供补贴，而是将定价权赋予经营主体，企业通过运费实现利用者还原，同时也对于通勤、通学人员等给予一定的票价优惠。

我国都市圈地区人口总量大、人口密集且居住出现郊区化趋势，发展市郊铁路具有良好的需求基础。在合理规划和运行机制设计的基础上，市郊铁路可采取建设和运营管理相分离的模式，即政府承担市郊铁路的主要建设责任，在运营环节引入市场机制，采取政府购买服务或完全市场化运营的方式，提高运营环节的效率和服务质量。因此，相对于城市轨道交通实行政府定价的价格机制，市郊铁路可根据线路服务的主要客流、建设和运营管理模式等实行更加灵活的定价机制和票价体系，对于政府主导建设的主要服务于通勤客流的市郊铁路线路，宜采取政府定价或政府购买服务方式，政府对市郊铁路的票价水平实行必要的管制，同时给予一定的运营补贴，以体现市郊运输的公益性；对于客流量稳定、具有低盈利可能的市郊铁路线路、主要服务于旅游客流及其他客流的线路，或者由政府和私人部门合作建设的线路，可采取特许经营方式，引入专业运营主体，实行政府指导价或市场定价，给予运营主体充分的定价自主权，使企业能够根据市场需求、季节等因素灵活调整票价，政府提供少量或不提供运营补贴，提高市郊运输的经济性。

4【摘要】就目前我国已建成运营的3条市郊铁路——北京S2号线、上海金山线、成都成灌线来看，市郊铁路存在着定价机制单一、票价水平偏低等问题，地方政府补贴负担沉重，市郊铁路定价面临着经营与竞争的双重压力。针对这些问题，本文从加快市郊铁路规划、探索多元化投融资机制、在运营环节引入市场化机制等方面提出完善市郊铁路定价机制的政策建