关于交通运输业“营改增”政策评估框架的探索

作者：张毅   

   目前我国交通运输业“营改增”政策主要内容可归结为三大类，基本政策、补充政策和过渡政策。其中，基本政策是“营改增”政策的核心内容，主要涉及应税范围、纳税人规定、税率设置、计税依据、征收方式等。交通运输业增值税适用税率11%，增值税的征收率为3%；小规模纳税人适用简易计税方法，税率统一为3%，不允许进项抵扣；一般纳税人（年增值税应税销售额超过500万元）按适用税率计算销项税，提供公交客运、出租车、长途客运、班车等公共交通运输服务可以选择按照简易计税方法计算缴纳增值税。

1  “营改增”政策评估的必要性

  目前，我国“营改增”试点改革已走到需要进行系统性评估的阶段。一方面，降低产业税赋、完善税制结构、促进经济结构调整等既定目标逐步实现；另一方面，部分行业税负增加、财政收入增速趋缓、撬动财税改革力量不足、中央与地方财力不均衡、后“营改增”时代如何全面减税等问题亟待解决。对交通运输业而言，“营改增”试点改革对转变交通运输发展方式、推动产业转型升级、促进社会化分工和专业化发展、刺激运输需求等发挥了积极作用，但同时也引起了一般纳税人运输企业的税赋水平不同程度增加，行业整体产出水平和生产者剩余整体下降，部分企业运输经营行为扭曲，滋生了新的“地下”经济活动，影响了运输资源的优化配置和社会福利改进。为了真实客观地反映“营改增”对交通运输业的影响，研究制定下一步“营改增”政策调整方案，解决改革实践中出现的各种问题，现阶段非常有必要对交通运输业“营改增”政策进行科学、系统地评估和分析。

  交通运输业“营改增”政策实施本身是一个动态的过程，其中，政策评估和监控是必不可少的环节。现阶段开展交通运输业“营改增”试点政策评估，即是确保交通运输业“营改增”试点改革成功实施的目标要求，也是我国政策评估制度自我完善、政策建设过程科学化和民主化的内在要求。

2交通运输业“营改增”政策评估框架

  政策评估框架构建是政策评估的基础，从宏观系统视角对政策评估逻辑和内容价值进行顶层设计，可以最大化地减少评估过程的主观随意性，从而保证评估结论的科学性。参考瑞典学者韦唐( Vedung)在其专著Public Policy and Program Evaluation中所提出的一般公共政策评估模型以及联合国评估小组所遵守的《联合国系统评估规范》和有关政策评估实践，本文构建了我国交通运输业“营改增”政策评估框架，即“目标一效果”模式(Objective-Effectiveness Models，OEM)。OEM评估模式侧重政策执行和落实效果评估，框架内容具体包括评估目标、评估标准（效果）、评估方法和评估程序等。

  交通运输业“营改增”政策目标(Objective)可归纳为三大类：根本性目标、原则性目标和绩效性目标。根本性目标是交通运输业“营改增”试点改革的初衷和制度安排，要求彻底消除营业税制度性重复征税问题。原则性目标有两点：一是通过优化税制结构减轻税收负担，即实现结构性减税；二是试点行业总体税负不增加或略有下降。绩效性目标包括：(1)深化产业分工，促进经济结构调整升级；(2)加快现代服务业发展，这也意味着需要促进交通运输业健康持续发展；(3)优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。

  交通运输业“营改增”政策评估效果是在特定的评估标准要求下政策效力的最终表现，主要从政策的一致性、有效性、持续性和回应性等四个方面进行考察。一致性主要判断交通运输业“营改增”政策是否符合国家法律规章、制度政策、财税体制改革和政府治理目标等有关规定和要求；有效性主要回答政策实施能否实现预期目标；持续性主要描述政策效力的持续时间和影响深度；回应性主要反映社会各界以及利益相关者对政策实施效果的态度和反映。

  本文借鉴了世界银行评价政策时所使用的中国CGE模型框架以及姜明耀(2011)研究税收问题的部分结论，结合交通运输行业特征，构建了我国交通运输业“营改增”政策评估框架，如表1所示。

3评估结论

3.1交通运输业“营改增”政策效果总体低于预期

  比照政策目标要求，近3年来我交通运输业“营改增”政策效果总体上低于预期，尤其是在根本性目标和原则性目标的实现程度上。

  具体来讲，一是交通运输供给过程中重复征税的现象仍未完全消除，这与增值税制度的根本性目标要求还有一定差距。增值税制度的本质特征是只对商品销售额中的增值部分征税，其原始意图是消除商品和服务流转过程中重复征税问题。但是，由于目前交通运输业“营改增”政策实施过程中仍然存在增值税抵退链条“断链”、进行税额抵扣不充分等问题，重复征税问题难以彻底消除。增值税抵退链条“断链”问题主要表现在：一些本应该纳入进项税抵扣范围的项目目前尚不能进行抵扣，如车辆通行成本（过路过桥费）、人力成本、保险费、房屋租金等，这些成本项目在运输总成本构成中所占比重较高，累计约65%以上；另外，与运输服务相关的生产资料性成本，如交通运输设备（车辆、船舶）等初始投入大，沉淀成本高，更新周期长，当期折旧不在抵扣范围内。进行税额抵扣不充分主要体现在：一些运输企业的维修费、燃油费以及外包业务费等获得专用增值税发票比较困难。

  二是“营改增”后交通运输行业出现了税负增加、利润下降现象，这与此次税制改革“税负不增加或者略有降低”的基本原则有些相悖。“营改增”的初衷旨在减少流通环节的重复征税，消除原有税制结构下营业税纳税人外购货物所负担的增值税、增值税纳税人外购劳务所负担的营业税等额外负担。在消除重复征税的背景下，“营改增”后交通运输行业的实际税负不降反增，增加税负从何而来？税率太高？抵扣过少？还是未考虑到行业特殊性而实行政策“一刀切”？实际税制改革结果与市场预期相差较远，交通运输行业尤其是道路运输业实际税负大幅度增加，说明政策设计上可能存在与改革宗旨不相适应的地方，需要进一步调整交通运输行业增值税相关政策。

3.2交通运输业“营改增”政策的宏观经济效果显著

  虽然“营改增”后我国交通运输行业的利润水平和产出效率受到了影响，但政策实施的宏观经济效果明显。一方面，交通运输业“营改增”政策实施直接拉动了国民经济增长。根据索洛增长理论，GDP的平衡增长速度等于人口和技术的增长速度之和。“营改增”初期，由于交通投资增加、运输资源优化配置，国民经济实现了短期内的快速增长。根据CGE模型测算结果，2012～2014年交通运输业“营改增”对GDP的平均贡献率约为4‰，即改革初期每年能带动GDP净增长0.4%。另一方面，交通运输“营改增”政策的波及效应明显，产业链减税效果显著。由于交通运输费用是大多数工农生产企业和现代服务企业的主要成本构成之一，因此交通运输业“营改增”后，这些交通运输成本项目被列入企业进项税额抵扣范围，使其下游增值税纳税人由取得营业税发票不能抵扣改为取得增值税发票可抵扣，从而减轻了下游产业税收负担。初步测算，与原营业税制相比，2012～2014年我国交通运输业“营改增”产生了23%的产业链减税效果。

3.3重视交通运输技术经济特性对政策效果的影响

  交通运输业“营改增”政策效果的与众不同，很大程度上与交通运输的技术特性有关。从本次改革方案设计的理论依据来看，交通运输业“营改增”政策制定与实践主要涉及两大理论体系：一是以税收基本原理、最优商品税理论和增值税制度为核心的财税理论体系；二是以运输经济学原理、综合运输理论和产业经济发展理论为基础的交通运输理论体系。在逻辑关联和终极目标上，二者并没有冲突。但在改革实践中，财税部门侧重对“营改增”的财政保障功能和宏观经济效率的考虑，某种程度上忽视了交通运输的行业特殊性和局限性，从而使得此次税改的财税目标与交通运输行业的发展目标产生了偏离。高度重视并重新审视交通运输的技术经济特性及其对“营改增”政策效用的影响，基于财税和交通运输双重理论体系重构交通运输业增值税制度方案，选择适合运输产品生产特征和经济属性的税基、税率和过渡政策或许是解决运输服务业税负增加问题的关键所在。

4建议

  鉴于目前我国交通运输业增值税政策存在较为严重的进项税额抵扣链条断裂问题，建议国家财税部门在今后试点政策调整或扩围改革中合理增加运输服务的增值税额进项抵扣项目，逐步将运输服务综合成本构成中占较大比重的过路过桥费、水运过闸费、保险费、人工费、房屋租金等纳入进项税抵扣范围。

  考虑到初期改革进一步扩大增值税抵扣范围的可能性、可行性以及社会各界对车辆通行费纳入增值税抵扣范围的诉求和意见，建议尽快将车辆通行费纳入交通运输业增值税进行税额抵扣范围，所有类型收费公路（政府还贷公路或经营公路）提供的车辆通行服务执行统一税率政策。税率设置可参考执行现有部分现代服务业（如仓储服务、货运客运场站服务等）增值税的税率标准，按6%或减按3%的税率缴纳增值税。

从长远来看，“全范围、低税率、简税制”是我国交通运输业“营改增”政策调整的方向。考虑目前我国运输服务适用11%增值税税率相对偏高，未来政策调整可进一步研究税率下降空间和可行性。交通运输业税率调整需从完善增值税制度视角出发，以利于国民经济社会和交通运输业健康持续发展为目的，统筹考虑所有关联产业增值税税档和税率以及税制改革总体效果，确定交通运输业税档和税率。

5【摘要】我国交通运输业“营改增”政策实施3年以来尚未进行系统性评估。参考一般公共政策评估理论和方法，本文研究构建了我国交通运输业“营改增”政策评估框架，提出评估结论和完善我国交通运输业增值税政策的措施建议。