作者：张毅
1 阿尔伯塔省综合资源管理系统简介
阿尔伯塔省位于加拿大西部，是加拿大油气资源储量最为丰富的省份。阿尔伯塔省石油探明储量为1697亿桶（其中油砂为1680亿桶），约占加拿大全国石油探明储量的98%，是除沙特阿拉伯和委内瑞拉之外的世界第三大原油储藏地。阿尔伯塔省天然气剩余探明储量为9720亿m3，约占加拿大全国天然气探明储量的49%。同时，阿尔伯塔省也是加拿大最主要的油气生产基地，加拿大全国油气产量的70%以上来自于阿尔伯塔省。2012年阿尔伯塔省原油产量为283万桶/d，占全国产量的77. 62%，天然气产量为1202.5亿m3，占加拿大全国产量71%。油气产业是阿尔伯塔省的支柱产业，油气资源的开发给阿尔伯塔省创造了巨大的经济效益和社会效益。2012年阿尔伯塔省非可再生资源财政收入为76. 22亿美元，占全省当年财政收入的19.75%（图1），油气资源的开发在带动本省经济发展、创造就业机会、增加社区居民福利等方面发挥着巨大的作用。
与此同时，油气资源开发也给阿尔伯塔省带来了一系列的问题，这些问题主要包括：①油气开发项目管理，特别是日趋升温的油砂投资项目申请的管理和规范；②油气资源开发环境问题管理，特别是油砂、煤层气等非常规油气资源开发带来的水资源利用和保护、温室气体排放以及地表和生物保护等环境问题的监管；③油气资源所在地居民关系处理，特别是原住民区关系处理和原住民权利的维护等等，都对阿尔伯塔省政府在油气开发管理方面提出了巨大的挑战，原有能源监管机构能源资源保护委员会(ERCB)在项目审批流程、环境问题监管和执法能力等方面的缺陷和不足日益凸显。
为了应对不断变化的油气新形势，保证油气资源特别是油砂资源安全、健康、高效、环保和可持续的开发，阿尔伯塔省建立了一套致力于能源开发与环境、经济和社会相互协调统一的综合资源管理系统( Integrated Resource Management System,IRMS)。IRMS由阿尔伯塔省政府统一领导，主要包括能源政策管理办公室( PMO，PolicyManagement Office)、阿尔伯塔能源监管机构(AER，Alberta Energy Regulator)、原住民咨询办公室(ACO，Aboriginal Consultation Office)等能源相关机构（图2）。其中AER是主要的油气开发监管机构，该机构接替了原能源资源保护委员会( Energy Resource Conservation Board,ERCB)所有的油气监管职权，取代了环境保护和资源可持续发展部( Environment and Sustainable ResourceDevelopment，ESRD)在公有土地、水资源和环境等方面的监管职能，对油气开发从项目申请到项目终止的全生命周期进行监管。新监管机构不仅在监管职权和范围上有所提升，同时在监管法规依据、环保监管标准和强制执法能力等方面都有了非常大的提高，是阿尔伯塔省能源监管史上的一次重大变革。
2 一站式能源监管机构AER简介
2013年加拿大阿尔伯塔省政府在原加拿大能源资源保护委员会的基础上成立了专业的油气资源开发监管机构——阿尔伯塔能源监管机构。新成立的AER结合了前能源资源保护委员会和环境与资源可持续发展部的监管职能，成为一个一站式的能源监管机构，该机构负责本省石油、天然气以及煤炭等资源的勘探和开发全生命周期内的监管。
2.1 AER的成立
AER的成立是基于阿尔伯塔省政府于2009年年末发起的监管增强计划，该计划旨于增强油气开发对环境保护、公众安全以及资源利用的责任，确保阿尔伯塔省油气上游开发监管系统能够高效运作，在保障土地所有者权利的基础上，有效的保护公共安全、增强环境管理、实现油气资源的可持续利用。最终于2012年12月10日通过的能源开发责任法案(Responsible Energy Development Act)正式宣布AER的成立，并且该法案还明确的列举了AER成立的三个步骤和各个阶段的职权划分和业务办理指南，往后以此法案为指导，新的能源监管机构AER将在阿尔伯塔省政府的管控下运营。
2.2 AER的组织结构
AER的组织结构吸收了企业强有力的监督和独立审判的优点（图3），运营和管理职责根据决策功能的不同分开，这是能源资源保护委员会运营和管理功能混为一谈的管理模式的较大改进。
AER最高领导人为主席，主席由能源部直接任命。主席下设董事会，董事会成员均为兼职董事，由分管能源的副省长任命。AER的董事会完全以公司的形式运营。主席和董事会成员设定机构业务的总体方向、负责批准监管变化，同时设定机构及CEO的表现预期，不直接参与AER的日常运营和日常决策。CEO是AER最高执行领导，现任的CEO由主席推荐，州理事会副州长任命；今后，CEO将由董事会任命，并由能源部长批准。CEO直接向主席汇报，管理机构日常运营，包括审核和做出决策或批准相关的决策。
听证委员会是AER的另一个重要职能部门。该委员会执行AER的判决功能，是听证受理和听证举行的主要执行者和决策者，同时还参与听证程序和规则的制定和改进。听证委员会是独立的裁判机构，其裁决通常只能被Alberta省上诉法院推翻。听证委员会设有一名首席听证委员，是该委员会的最高领导人。
2.3 AER的主要监管职能和法律依据
AER直接对省内相关项目申请单位、土地所有者乃至整个能源行业开展监管工作，监管范围贯穿所有能源项目从申请到终止的全生命周期过程，包括能源项目申请审批、项目开发和生产过程监督和检查、项目废弃和终止以及项目终止后的回收和复垦等项目开发的所有环节。AER拥有雇员超过1000人，其监管的范围包括约18100口活动井、27800件石油装置和20000件天然气装置以及40500km管道。同时AER每年受理约36800项能源相关开发申请。
AER的主要执法依据是《能源开发责任法案》，该法案规定AER不仅负责石油、天然气和煤炭等相关能源法案的管理规范和执行，同时还对《公共土地法》(Public Land Act)、《环境保护和促进法》(Environmental Protection and Enhancement ACT)和《水资源法》(Water Act)等法案中涉及能源发展的部分具有管理权力（表1）。为此，AER还肩负公共土地处置和管理、环境保护和水资源管理和保护等使命。75年来，阿尔伯塔的能源监管机构随着技术的革新、石油工业的新动向以及社会期望的不断提升，不断调整和改进。AER在此基础上建立并且将在能源监管的新时期执行全省范围内的监管。
3 AER的具体监管流程
AER的监管活动根据项目的进行阶段可以简单的分为项目申请初期的审批、项目运营中的监督和检查以及项目终止之后的废弃和复垦三大部分（图4）。《能源开发责任法案》明确规定了AER在各个阶段的职权和对企业的要求，《The AlbertaEnergy Regulator Rules of Practice》(Rules ofPractice，以下简称为实践规则)为企业在各个阶段如何满足AER的监管要求以及其他利益相关者如何更好的参与到监管活动中来给出了较为具体的说明和指导。
3.1 项目申请审批流程
AER成立之后，对原能源资源保护委员会的项目申请审批流程进行了一定的简化和改进，形成了新的审批程序，该程序在充分尊重公众意见的基础上，为项目申请人提供了较为明确的参考（图5）。能源开发责任法案规定任何企业在开展任何可能影响到土地使用、公众生活、环境保护和资源公平性的与能源相关的活动时，必须提前向AER递交项目申请。AER收到项目申请后，首先对项目申请进行全方位的审核，以确保申请的完整性和准确性。一旦发现存在问题，AER将与申请人一起讨论问题是否能够得到合理的解决或者是否应该取消该申请。
一旦申请中提到公司和利益相关者之间存在应该特殊注意的问题，或者AER想要确保不存在此类特殊问题，AER将对申请进行公告。公告将直接寄发给申请中涉及或者可能会受到该项目影响的利益相关者，还有可能直接刊登在当地报纸或卡尔加里和埃德蒙顿的报纸上。任何认为自己可能直接或者间接受到该项目影响的人都有权对申请提出书面的关注申明。
如果能源开发项目可能直接或者间接地影响某群体的权益，AER将针对该项目举行听证会。听证会围绕与项目相关的具体问题展开，结合项目的具体情况，对利益相关者提出的每一条异议进行讨论。AER决定举行听证会后，必须发布听证会的通知。听证会的通知包括听证会针对的申请的基本情况和听证会的其他细节，比如听证会的位置和计划、如何获取更多关于项目申请的信息、如何向听证会提交意见书等。AER的听证会向公众公开，阿尔伯塔公民只要提前向AER提交申请，且获得批复，均可以参与听证会。AER的《实践规则》为听证
会具体实施和注意事项提供了非常详细的指导。
AER做出审批决定之后，将对决定进行公示，确保利益相关者了解项目的审批结果。当具体情况发生变化时，AER也有可能会对已经做出审批决定的项目进行复议，对之前的决定进行更改。对于未召开听证会便获得通过的项目申请，一旦利益相关者发现关注的问题未被提及或未进行讨论，可以提出监管上诉，要求重新进行听证。当项目申请涉及到管制权或其他法律问题时，利益相关者也可以直接向阿尔伯塔法院提出上诉。
3.2项目开发运营阶段的监管
在油气项目开发运营阶段，AER通过培训、预防和执法三个层次的合规保证机制（图6），来确保开发商遵守相关油气法律法规和监管要求、维护公众利益、促进油气产业健康发展。
在教育和培训层面，AER通过在线资源为行业和利益相关者提供各类支持和服务，包括AER监管法规和监管举措的培训、违规风险的识别和评估、违规事件的避免和处理等，同时AER还提供包括开发商群体经验交流、典型合规企业展示以及监管审查流程培训等信息交流机会，帮助项目开发商更好的遵守各项监管条例。
在违规事件预防层面，AER通过违规风险评级、常规检查、监管审计以及违规事件报告等程序来警示和监督开发商，防止违规事件的发生。基于不同违规事件对公众健康和安全、环境和资源保护的影响以及监管的执行强度，每条AER监管条例都有预定的风险水平，《AER Table of Noncompliant Events andAssociated Risk Rating of AER Requirements》中列举了违规事件类型及其对应的风险水平。配合风险评级程序，AER的现场工作人员每年都会对部分生产井、加工设备和管线进行检查，确保其严格遵守相关审批条件、相关法规和监管条例，同时能够及时识别和解决安全隐患。AER将综合考虑运营商的开发历史、项目所处区域的环境敏感度以及项目的固有风险等因素，有选择性的进行检查。根据《油砂保护法案》的规定，在任何时间内，监管机构指派的任何人，只要出示正规合法的许可证件，在行使该法案内的任何职责或权利时，可以无条件的进入任何油砂矿区，或者矿区内与油砂开发相关的任何设施，对油砂矿进行检查、调查或测试、取样等，同时可以调取油砂矿的任何手册、记录和与油砂业务相关的任何文档。
除现场检查之外，AER还将根据现场检查结果、公众抱怨和设施运营的潜在风险，进行进一步审查运营商是否符合AER监管要求的详细监管审查。同时，AER还致力于保护公众和环境，每周7天每天24小时不间断地监测和报导能源开发相关事故。一旦出现能源相关事故AER将在第一时间进行公告，确保全省公民能够清楚地了解能源开发事故及其可能造成的危害。
在执行层面，根据能源开发责任法案的相关规定，AER具有一系列的执行手段，包括行政处罚（罚款）、业务限制（停产整顿）和关闭设施，针对重大违规行为，AER还可能提出公诉。AER通过监视行业活动来强制执行其相关监管条例，执行手段的强度视违规行为的严重程度而定。针对重大违规或反复违规的开发运营商，AER的执行手段将不断升级。
3.3项目终止阶段的废弃和复垦
一旦油气开发商从AER获取了项目批准或许可之后，便对能源开发项目的建设、运营、废弃和复垦，及其之间的所有相关活动负有责任。在项目终止阶段，AER具有一套严格的废弃和复垦流程，规范开发商在项目收尾阶段的职责（图7）。
在项目终止之前开发商首先要进行负债管理程序，该程序用于估算设施暂停、废弃或复垦的成本，保护公众免受重大潜在环境问题的危害以及油气生产设施遗弃和退役后的相关成本。根据设施类型和规模可以分为持证方负债评级程序(Licensee Liability Rating Program,LLR)、大型设备负债管理程序( Large Facility LiabilityManagement Program，LFP)、特定区域设施负债评估(Site-Specific Liability Assessments,SLA)和油田废水负债管理程序( Oilfield Waste LiabilityProgram，OWL)。其中LFP主要用于折合沥青产量超过5000m3/d的原地油砂处理设备，OWL则用于在AER油田废水管理之列的设施，以及与这些设施有关的1B油气井（AER列出了所有在列的设施）。
完成相应的负债管理程序之后，油气开发商将按照AER的废弃流程，有步骤的进行油气井的废弃。首先开发商必须设计一套囊括井壁完整性、所有油气信息以及地下水域保护的遗弃程序，同时还必须评估井中的水泥量。然后严格按照遗弃程序进行井筒清理、井孔修复、空隙分离等环节，清除可能腐蚀套管或影响水泥塞功效的油气残留物、修复井孔的任何问题、分离所有空隙结构特别是地下水域与井孔的分离、往井内注入淡水或其他无腐蚀流体，完成以上工作之后再对井进行长期完整性评估，确保井废弃之后对环境和公众不存在任何威胁。最后进行“切割和覆盖”，即切断地表以下1m深的套管，在井套管上放置泄压帽，并且在“切割和覆盖”完成后的12个月内将所有地面设备移走。
持证人将井废弃完成之后，便可以开始地表恢复。根据阿尔伯塔省《Environmental Protectionand Enhancement Act》，持证人必须清理所有存在的污染源，恢复废弃井周边的土地，以保护环境和公众安全。当井废弃和井表土地被合理恢复之后，废弃井周边的栖息地恢复到原始状态，废弃井在地表不复存在。AER规定即便废弃和复垦完成之后，持证人对泄露和其他与废弃井相关的问题仍然无限期的负有责任。从2014年开始，AER将严格实施复垦标准，并且井按标准废弃和复垦之后，AER将给持证人颁发复垦证书。
在项目废弃和复垦环节中还存在一种特殊情况即井的暂停，这种情况通常是由于该井在当前技术、基础设施或油气价格条件下不具有经济性，开发商选择暂停对井的开发活动，通常情况下一口井在6～12个月内没有进行任何活动即被视为暂停井，具体市场视井的类型和位置而定。要暂停一口井，开发商必须向AER提出申请，并执行一系列的程序以确保井暂停期间对公众和环境没有任何危险。AER在其《Directive 013:Suspension Requirement for Wells》中列举了暂停井的所有条件，包括检查、监控和压力测试等要求，只有满足这些要求的井才能被AER批准暂停。同时AER还要求持证人定期对暂停井进行检查，并将所有检查数据在30天内上报给AER，并且暂停井的所有测试结果和详情将一直保存到井废弃。暂停井必须按照AER的激活程序进行激活申请，获得批复后才可以重新恢复开发和生产。
另外，AER在油气项目开发的不同阶段，为企业和利益相关者提供对应的帮助。在明晰项目申请审批流程和注意事项、协助调解纠纷、处理社区和原住民关系等方面为企业提供了很大的便利（表2）。
4 能源监管机构AER监管的特点
4.1 监管机构专一化
在AER成立之前，阿尔伯塔省的油气开发监管机构包括原能源资源保护委员会( ERCB)、环境和资源可持续发展部( ESRD)、省环境保护部和地表权利委员会等机构，机构数量较多，监管职权也较为分散。AER成立之后，综合了以上机构在油气开发监管方面的职权，构成了一个一站式的能源监管机构，其监管职能囊括了公有土地管理、能源项目申请审批、能源开发过程监管等能源开发全生命周期的各个环节。这种高度集权的监管模式能够有效的提升监管的一致性和专业性，提高项目审批效率和监管执行力，更好的保障能源行业的健康、高效和可持续发展。
4.2监管程序化
AER成立之后，对原来油气开发项目的相关审批程序和监管职权进行了进一步的梳理和完善，使油气项目包括项目申请审批、项目开发过程监管、项目结束后的土地复垦等项目开发全生命周期内的审批和监管程序更为明晰和合理，更加流程化。流程化的审批和监管程序，大大提高了项目审批和运营监管的效率，能够有效地保障加拿大油砂产业的健康和可持续发展，也给油气开发公司提供了较为明确的指导和参照。
4.3监管透明化
AER特别重视监管信息的披露和公示，AER的所有监管信息都会通过相应的途径向公众公开，其相关监管活动具有高度的透明性。AER新的审批流程便是建立在信息高度透明化的基础之上，每一道审批程序都必须严格按照要求进行公示，项目审批的各个环节公开进行，更好的接受公众的监督。项目运营期间的事故报告机制和监管变化报告机制及时的将项目开发中出现的各种问题公之于众，确保项目利益相关者能够了解项目相关情况和最新进展，及时提出自身关注的问题，保障项目的健康有序开发。公开透明的运行机制是保障AER监管生命力的最大法宝。
4.4进一步加强公众参与
AER监管过程中的项目公示、项目听证、项目监督检查等环节都赋予了社区公众充分的参与和监督的权利，任何人一旦自身的利益受到油气开发项目的影响都有权向AER递交相关的关注申明，AER将会及时处理每一份申请，一旦申请依据充分，将对相关项目采取相关处罚措施，根据具体情况，最严重的处罚将可能责令整个项目停工整顿。AER的社区和原住民关系人员专业从事社区和原住民关系处理工作，帮助开发区居民维护自身权利。高度公开的公众参与流程加上对公众意见的充分重视，帮助公众更好地参与AER的监管活动。
4.5重视环境保护和资源的可持续开发
环境保护和资源可持续开发是Alberta省建立AER的主要初衷之一。AER取代了环境与资源可持续发展部在能源开发领域共有土地、水资源和环境等方面的监管职能，负责油气项目开发全过程的环境监管。环保职能的整合是AER相对于原能源资源保护委员会监管职能的一大推进，使监管机构的监管职能真正的涵盖油气开发的方方面面。
AER特别重视油砂开发对环境影响的监测以及油砂开发过程中水资源的使用，AER的日常检查配合阿尔伯塔省的环境监测计划，严密监视油气开发过程中的环境问题，保障环境安全和资源可持续开发。
5 AER监管模式对中国页岩气开发监管的启示
近年来，加拿大阿尔伯塔省的油气监管机制在摸打滚爬中不断发展和改进，一站式能源监管机构AER的建立是阿尔伯塔省向世界级能源开发监管迈出的坚实的一步，专业化的监管机构、清晰的监管流程、公开透明的运行机制、高度的公众参与以及严格的环境保护监管等能够有效的保障阿尔伯塔省油砂资源的健康、高效和可持续开发。阿尔伯塔省的这一监管尝试，对加拿大油气资源特别是油砂资源的开发意义重大。
与阿尔伯塔省储量丰富的油砂资源类似，我国的页岩气也属于非常规油气，储量也非常丰富，勘探开发亦面临巨大的经济、技术和环境风险。在政府相关政策的支持下，目前我国的页岩气开发已经取得了一定的成绩，但是仍然存在一系列的监管问题，主要表现为：①在页岩气勘探开发过程监管、市场监管特别是环保监管等方面尚未形成有效的政府监管体系；②在监管法规依据和执行力方面，现有油气监管法规对页岩气开发的适用性还有待检验；③在环保监管方面，尚未制定明确的页岩气开发的环境监管标准、规范和政策等。为确保页岩气产业的安全、环保和可持续发展，我国必须进行细致的规划和严格的监管，加拿大阿尔伯塔省在油气开发监管领域的探索和改进值得我们充分的学习和借鉴。
5.1合理规划页岩气开发监管框架，充分重视页
岩气开发的监管
由于页岩气的开发存在较为突出的环境问题，其勘探开发监管显得尤为重要。阿尔伯塔省这种单独设置专业化监管机构的监管框架，能够有效地增加能源监管的专业化水平、规范和简化监管流程、增强监管的执行力，是“政监分离”监管框架的极致体现。根据页岩气资源“一级管理、两级监督”的原则，参照AER的监管模式，我国应该明确各级能源监管机构对页岩气的监管职责，同时合理规划和分配地方相关机构的相应职能，不断健全和完善页岩气勘探开发监管体系，规范页岩气开发活动，保障我国页岩气资源高效、安全、环保和可持续的开发。
5.2 明确监管法规依据，增强监管执行力
法律依据是能源监管的基础，加拿大较为健全的油气法规为油砂开发提供了坚实的法律依据。在联邦层面有专门针对油砂开发的《油砂保护法》对油砂的勘探开发活动加以规范。在省级层面，最新的《能源开发责任法案》详细规定了能源监管机构AER的在油砂开发过程中的监管职权及其行使过程，同时AER的强制执行手段也充分保障了AER相关监管法规的严格执行。
我国应该根据页岩气开发具体情况，综合现有相关能源开发法律法规，整合出一套适合页岩气开发的法律法规指导，增强现有法规的适用性。同时还需要不断增强相关法律法规特别是环保法规的强制执行力，使页岩气的开发全过程能够做到有法可依、有法必依。
5.3采取多种措施，加强环保监管
环境问题是油气资源开发面临的首要问题。阿尔伯塔省通过严格的项目审批流程、健全的油气法规建设、严苛的环境保护监管要求等，层层把关油砂开发各个环节的环境问题。我国页岩气的开发同样存在多重环境问题和风险，在页岩气开发过程中应该采取多种措施，不断加强和完善环境监管。
首先应该加强环保法规在页岩气开发过程中的适用性研究．编制相应的页岩气环保法规操作和指引手册，指导企业开发活动，有效的规范开发行为；其次应该加强对页岩气开采全过程的环境监测和环境影响评估，学习和借鉴阿尔伯塔监管机构在日常检查、环境监测、负债评级和复垦认证等方面的成功经验，结合国内页岩气开发的具体情况，建立相应的页岩气开发环境监测体系，严格把关页岩气开发的环境问题；最后应该不断增强环保法规的执行力，页岩气开发严格按照相关环保法规执行，出现任何环境问题，严格按照相应法规进行处理，坚决避免牺牲资源和环境获取经济利益的现象的出现。
5.4推进监管信息公开，增强公民参与意识
科学的信息公开机制能够保证公众参与、提高决策的民主性和科学性，实现政府、企业和公众三方的共赢。油气开发事关公众的切身利益，对于页岩气开发区域的居民而言，页岩气开采活动直接影响到他们的土地权益和所处生态环境的安全。公开页岩气开发的相关信息，是公众维护自身权益和参与监管的前提。我国应该建立公布页岩气开发最新进展、环境风险和相关事件的信息公开机制，增加页岩气开发管理的透明性，增强资源所在地的居民对资源开发状况及影响的知情权。同时还应该建立相应的公民监管保障机制，确保公民利益受到页岩气开发的影响或侵害后，能够通过有效的途径来行使监督权利，维护自身利益。
6摘 要：为了适应规模不断扩大的油砂开发新形势，保障油气资源安全、有序、环保和可持续的发展，加拿大阿尔伯塔省政府在原能源资源保护委员会的基础上成立了专业的能源开发监管机构(AER，AlbertaEnergy Regulator)，该机构负责监管阿尔伯塔省境内所有与石油、天然气以及煤炭等相关的能源开发活动。文章从AER的成立、组织机构、主要监管职能和具体监管流程等几个方面介绍了阿尔伯塔省油气监管的这一最新变革。总结了阿尔伯塔能源监管机构专一化、监管程序化、监管透明化、高度的公众参与以及严格的环境保护监管等几个特点。建议我国的页岩气开发监管应该：合理规划页岩气开发管理框架；不断增强页岩气开发监管法规建设；采取多种措施，加强环保监管；进一步增加公民参与意识，保障公众权益。
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