作者：郑晓敏
1、概述
长期以来，农村田间水利工程建设投入不足、设施不配套、管理不到位、机制不活，“最后一公里”问题十分突出，严重制约农村农业经济的快速发展。目前我省社会民间资本参与水利建设的比重还不大，形成政府主导、全社会参与的“兴水强滇”格局还需要社会民间资本的积极参与。通过深化改革，向社会投资敞开大门，鼓励社会资本参与水利工程建设是党中央站在新的历史起点上做出的重大战略决策。
根据中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针和汪洋副总理指导云南水利工作时提出的“先建机制、后建工程”的水利改革思路，2014年6月水利部将云南省陆良县恨虎坝中型灌区作为全国农村水利综合改革创新机制试点，进一步探索农村水利建设和运营管理机制。改革主要围绕引入社会资本和市场主体，两手发力，解决农田水利“最后一公里”问题，探索并初步形成了“可复制、可推广”的创新机制改革试点示范经验。
恨虎坝中型灌区创新机制试点项目设计灌溉面积1. 008万亩，实施微灌高效节水灌溉措施，工程总投资2711. 71万元，其中引入社会资本646万元。社会资本主要用于田间支管、配水管网和配套设施的建设。社会资本由“企业+合作社”成立新的公司按一定比例进行融资，通过建立合理的田间终端水价机制、工程管护机制、投资收益机制等，初步实现了“农民稳粮增收、企业提质发展、政府节支增效”三方共赢的良好局面。
2、引入社会资本的思路
按照“先建机制，后建工程”的总体要求，坚持公开公平公正、政府企业群众三方共赢的原则，以农田水利设施产权和水权分配制度改革为基础，群众全程参与为前提，良好政策环境和优质服务为保障，终端水价改革为支撑，紧紧围绕引入社会资本核心点，通过招商，规范化引进投资企业和当地农民用水合作社共同成立新公司负责田间工程的投资建设、运营与管理。公司从水费及其他经营服务中获得收益，探索并有效破解农田水利建设、运营管理“最后一公里”问题，为农民增收、农业增效、农村繁荣奠定坚实的水利支撑。
3、引入社会资本建设与运营管理的主要做法及经验
3. 1 建立用水专业合作社
为使参与的市场投资主体与分散农户能有效合作，组建农民用水合作社，全面参与水利工程建设管理和运营。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，依据《中华人民共和国合作社法》，通过“组建筹备、宣传动员、拟定章程、登记和申请、代表大会、选举、注册登记”等，于2014年9月按程序组建了“陆良县炒铁为民用水专业合作社”。合作社下设理事会、执行监事会，选举了理事长、副理事长和监事，并制定《农民用水合作社章程》、《内部管理制度》、《农民用水合作社财务管理办法》，明确合作社管水用水的经营范围，拓展投资、技术服务、农产品统购统销等经营活动。
3.2规范引入社会企业
通过制定招商文件、发布招商公告、招商报名、现场踏勘、招商现场答疑会、招商比选大会、招商评比、确定中选企业、与政府签订投资协}义等程序，在全国范围内公开招商。按照权利平等、机会平等、规则平等的原则，经过招商竞争比选，于2014年11月27日，作为全国第一个规范性引入社会资本解决农田水利“最后一公里”问题试点项目——陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点项目，成功引进甘肃大禹节水集团股份有限公司作为试点项目社会资本投入的主体投资企业。
3.3 创新社会资本融资模式
利用引进的甘肃大禹节水集团股份有限公司和项目区当地成立的“炒铁为民用水专业合作社”，通过“企业+用水专业合作社=公司”的市场合作模式，引进企业和农民用水专业合作社按照7：3的比例共同出资646万元组建成立“陆良大禹节水农业科技有限公司”。新成立的公司作为项目区1. 008万亩田间水利工程投资、建设、运营和管理的责任主体，投资双方按出资比例行使权利和承担义务。其中，用水专业合作社社员以500元一股，共筹资193万元，全部存入“陆良大禹节水农业科技有限公司”账户，在管好、用好工程的同时共同分享投资管理红利。
3.4 明确管理主体、深化田间工程管护机制
由社会资本投入建设的支管、配水管网和配套设施的产权和管理责任主体为“陆良大禹节水农业科技有限公司”。把运行维护成本摊入执行水价，在收取的水费中列支，由公司按市场化进行管理经营，改变了以往“有人建、无人管，有人用、没钱修”的局面，确保田间工程良性运行。一是落实管护主体：田间工程所有权归有限公司，由县人民政府颁发产权证书，并由有限公司负责工程的建后管护。二是确保良性运行：制定了《田间工程管护办法》，明确田间工程管护范围、管护职责、管护人员数量、报酬标准、维修养护经费，各项费用及供水成本，明确具体经费支付方式、考核办法；明确了企业、政府、群众各方职责，确保田间工程管得住、管得好、长受益。
3.5 建立合理的投资收益机制
由社会融资共同投资建成的田间工程，其产权归新成立的“陆良大禹节水农业科技有限公司”所有，依法享有转让、转租、抵押等权益，并由其负责运营管理20年，经营满3年后可以转让退出。公司从汁收水费和拓展其他经营服务中获得相应收益。一是在设计灌溉保证率仅考虑供水收益的情况下，社会资本年均资本收益率为9. 8%，让资本收益率高于商业银行贷款利率，同时建立政府与投资企业风险共担机制，在不可抗拒的自然因素情况下，投资企业资本收益和折旧之和低于7.8%时，由陆良县人民政府补足相应缺口部分资金，降低企业投资风险。二是在运营管理期问政府鼓励公司在当地拓展土地流转、规模经营、农产品统购统销、农业生产技术服务等农业综合性经营服务，并从中进行收益。
4建议
陆良县恨虎坝灌区存在的“最后一公里”问题在全国具有代表性和典型性，其成果性也具有一定的复制和推广示范作用，但在复制推广中提出如下建议。
4.1 分类推广恨虎坝模式
一是恨虎坝模式适宜在水资源紧缺、用水成本高、作物附加值高、土地集中流转、规模化经营的地区复制推广。二是在水资源丰富、用水成本低、产业基础薄弱、土地分散经营、以解决温饱问题为主的贫困地区和以粮食作物种植为主的偏远山区，可分区域、分类型合理确定引入社会资本的投资比例和参建范围，也可引入市场主体直接经营管理工程，但需出台农业水费精准补贴和农田水利工程维修养护补助等配套政策；确保引入市场主体有合理盈利、工程良性运行；也可通过与盈利能力较强的项目组合开发，吸引社会资本参与。
4.2全面深化农业水价综合改革
农业水价是支撑引入社会资本参与、保障农田水利工程良性运行的核心和关键。当前全国农业水价严重低于水资源的商品价值，从可持续发展的角度出发，必须全面推进农业水价综合改革，体现水资源商品属性，合理考虑群众的承受能力，推进农业水价综合改革，适当提高现行农业水价，利用价格杠杆有效配置水资源，才能确保其他各项机制落地生效。
4.3坚持群众全程参与
群众是改革的主体和最大受益者，项目机制建设、工程建设全程都必须动员群众参与，融合不同利益主体诉求，找准利益平衡点，确保机制可行。一是建议推广用水合作社模式，拓展合作社经营业务范围，也可将用水合作社与其他专业合作组织整合。二是建议推广用水合作社与市场投资主体共同组建有限公司的合作模式，实现群众与企业深度融合，利益共享、风险共担。三是建议把群众的参与作为项目审批实施的前置条件之一，确保机制和工程方案与群众诉求达成一致。
4.4落实“先建机制，后建工程”
要根本解决农田水利管理“最后一公里”的问题，必须把机制建设作为项目审批的前置条件。具备引入社会资本条件的项目，引导建立市场参与机制，用企业的管理经验和技术根本解决建后管理的问题；不具备引入社会资本条件的项目，也必须建立各项管护机制，依托用水合作组织或其他市场主体，政府补贴管护经费，购买社会服务，确保工程良性运行。
引入社会资本解决农田水利建设与运营管理将是今后农村水利改革的方向。一是通过政府资金的投入引导，社会资本的引入实现了政府、市场两手发力，不仅能解决建设资金不足的问题，更重要的是，在社会资本的带动下，有助引入现代农业科技和经营理念，引入现代农业规模生产管理和运营人才，引入农业先进生产方式拉长产业链，引入市场机制并建立长效机制。二是广大农民是农村建设的主力军，建设自己的家园责无旁贷，通过用水专业合作社的建立和引入市场投资主体企业，在建设、运营和管理上形成“企业+合作社=公司”的模式，把市场投资主体与分散经营的农户有机地结合起来，形成共同利益体。这样不仅提高了农民主动参与的自觉性和积极性，同时营造了全社会关心、支持、广泛参与农村水利改革的浓厚氛围。三是在形成合理终端水价条件的支撑下，建立田间工程管护机制，明晰田间工程产权和管理责任主体为公司，由公司按市场化进行运营、管理，破解了以往田间工程“有人建、无人管，有人用、没钱修”重建轻管的困局，逐步形成田间水利工程长期良性运行的良好局面。、
5【摘 要】
按照“先建机制，后建工程”的水利改革思路，陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点项目，通过招商方式引入社会资本，参与农村田间水利工程建设与营运管理，促进了政府与市场有机结合、两手发力，建立了农田水利良性运行机制，实现了田间水利工程“有人管、费能收、坏能修、长受益”，解决了农田水利“最后一公里”问题。本文介绍了该项目的主要做法及经验，并提出了复制推广的具体建议。
