关于建立我国食品质量安全市场准入制度的探索

作者：曹健国

  食品质量安全市场准入制度（又称QS制度）是为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监管制度，是一种政府行为，是一项行政许可制度。刘畅，王常伟对食品安全事件进行分析，均发现食品加工环节存在的问题已成为影响我国食品质量安全的首要因素，而食品加工的场所一食品企业也成为政府监管、媒体曝光、消费者关注的热点。QS制度作为对食品企业进行监管的基础制度，对食品企业设置最低门槛，在提高食品企业整体水平和食品质量，维护公共安全和社会稳定等方面发挥着重要的作用。

1  我国食品质量安全市场准入制度简介

    2001年，国家质检总局组织对小麦粉、大米、食用植物油、酱油、食醋5类食品进行专项抽查，发现平均抽样合格率仅为59.9 010；在调查的6万余家企业中，存在很多问题，如无营业执照、缺少必要的生产设备、不具备出厂检验能力等。这次抽查反映了当时食品企业整体条件不达标，从业人员素质不高，食品质量安全状况堪忧。为了保证食品质量，提高食品加工企业生产条件，加强对食品企业的监督管理，维护消费者切身利益，结合我国现有国情，2002年下半年国家质检总局制定并实施了食品质量安全市场准人制度。

1.1 QS制度的内容

    根据《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》规定，我国QS制度内容可以归纳为3个方面：(1)食品生产加工企业必须具备保证食品质量安全的必备条件，并按规定程序获取食品生产许可证后，方可组织生产。(2)食品生产加工企业必须对生产的产品进行出厂检验，未经检验或检验不合格的食品不准出厂销售。(3)食品生产加工企业对检验合格的食品加印（贴）市场准入标志-QS（“企业食品生产许可”的拼音“Qiyeshipin Shengchanxuke”缩写）标志后，方可出厂销售。

1.2 QS制度对企业的要求

    QS制度规定企业必须具备保证食品质量安全的必备条件，包括：环境、卫生条件，生产设备条件，原辅材料要求，加工工艺及过程控制，产品标准要求，人员要求，储运要求，检测设备要求，质量管理要求，包装标识要求10个方面的内容。从原材料的采购到产品出厂的全过程都有详细的要求，企业在准备时应参照《食品生产许可审查通则》、具体产品的审查细则、《食品生产通用卫生规范》、国家标准、行业标准等规定，软、硬条件都应做好。

1.3 QS制度对监管者的要求

    2013年国务院进行了机构改革和职能转变，将国家质监总局的生产环节食品安全监督管理职责规划整合到了国家食品药品监督管理总局（简称国家食药监总局），由国家食药监总局全面负责食品的监管工作。监管部门在企业申请时要对企业的材料进行审核，之后要对符合条件的企业进行现场审查，在企业获得QS证书后，还要对企业进行定期或不定期的监督检查。在监管时，对企业准予生产许可前和许可后都应进行严格监督，不能厚此薄彼，稍有疏忽，就会让不法企业钻空子。

1.4实施QS制度的有效性

1.4.1食品质量水平整体提高

自2002年我国实行QS制度以来，先后把粮食加工品、食用植物油、乳制品、肉制品等28类食品全部纳入QS制度的监管中，食品质量水平有了大幅度的提高。图1为我国部分食品抽查合格率，从图1中可以看出，QS制度实施的前几年我国食品质量合格率有明显的提高，随后几年平稳中有上升，整体保持比较好的水平。

1.4.2淘汰落后企业，优化食品企业结构

    从2001年国家质检总局的调查中可以发现，当时我国食品企业存在的问题很多，食品质量安全得不到保障。对此，QS制度规定了企业必须具备的保证食品质量安全的必备条件，提高进行食品生产的门槛，淘汰脏、乱、差的食品生产企业，逐步调整食品企业从“小、散、弱”状态，向“大、集、优”转变。

图2为上海市近三年发放食品生产许可证和获证企业的情况，从图中可以看出发放食品生产许可证数和获证企业都在减少，而获证企业中年产值在2 000万元以上的企业在不断地增加。据统计，上海在2012年注销了397张食品生产许可证，在2013年注销了686张食品生产许平可证，虽然企业的数量少了，但换来了企业质量的提高。这表明上海市对食品企业的监管力度在不断地加强。

1.4.3在信息不对称情况下对消费者的保护

    消费者在购买食品时只会看到食品的最终形态，对食品原料、加工工艺、质量控制等一无所知，处在信息缺失的劣势中。而且，如果没有严重的实质性损失，消费者常常会选择“忍气吞声”，认为没有必要或怕麻烦，而放弃要求赔偿的权利。企业往往利用消费者在信息上的弱势地位和惰性心理，对食品生产质量及安全标准的实施采取封闭管理，使食品的质量

安全脱离消费者的监督。所以，在信息不对称的当下，政府作为监管者更需要平衡这种关系，加强对食品生产过程的监管，强制要求生产者向消费者提供真实、全面的商品信息。

2实施QS制度中存在的问题

2.1监管责任不明确、配套法律跟不上

    在2013年国务院机构改革之前，食品质量监管由食药局、质监局、工商局等多部门监管，而多部门分段监管常常存在重复监管，监管“盲点”等问题，不利于责任落实。现由食药监总局对食品生产、流通、消费环节的质量安全进行统一监督管理，虽然避免了多部门分段管理的弊端，但是统一后部门内部职能划分、专业监管人员的培养等问题都是不可避免的。同时，在机构合并后，配套的法律法规也会出现不适应性，一些监管人员认为合理的生产经营，在另一些监管人员看来就是不合规的，这样反而又增加了监管人员的负担，尤其是基层工作很难开展。

2.2监管存在空白、监管方式死板

    我国QS制度存在监管空白的情况，如有报道称，发现QS号码存在一号两用的情况，有的却是有QS的标志却没有QS号码，而且还发现在官网上QS信息难查的问题。只许可，不及时监管，只会造成QS市场混乱，也让消费者对QS制度产生怀疑。

    我国《食品生产许可管理办法》虽然规定了：各级食品安全监管部门在各自职责范围内，依法对企业食品生产活动进行定期或不定期的监督检查。但在实际监管时发现，企业监督是以定期检查为主的，甚至在某些地区管制机构的定期监督检查工作采取管制人员“包干制”，管制人员被分配到固定几家企业实施定期监管。企业不但预先知道检查频率、检查时间，而且还知道检查人员。这样的话企业就会隐藏问题，应付检查，并不能发现真正的问题所在，不能起到有效的监管作用。

2.3实施成本高，获证周期长，对企业有压力

    笔者在相关网站上查到关于企业申请生产许可的收费规定为：  “企业申领一个类别工业产品生产许可证的，收取2 200元，每增加一个产品单元按规定收费标准的20%收取审查费，而检验费并没有做出规定：有的企业生产产品的种类众多，需要现场审核和检验的产品种类很多，那么成本就会比较高。而从申请到许可证发放，需要的时间很长．顺利的话也要数月，并且程序复杂，需要的材料繁多。如果企业没有经验，还要请专门的培训机构进行许可前的培训，保证一次顺利通过，否则耗时、耗力、耗费，造成不必要的损失。陈富桥等对杭州市69家茶叶企业的调查发现，大部分企业认为QS制度执行程序繁琐，成本比较高。

2.4企业对QS制度的重视程度不够

    QS制度在实行之初很多企业抱有观望的态度，带有侥幸心理，认为等热度下去了就不用执行了，没有认真对待，导致许多食品加工企业生产条件不达标、实验室的检测能力跟不上。2009年在《食品安全法》中明确将食品生产许可证制度写入了法律，虽然如此，现如今企业对QS制度的认知程度也有待提高。肖尧，郑友义对蜂产品企业的调查中发现还有一部分企业对QS制度不够了解，部分企业对实施QS制度不够重视。毛志芳等对食品包装企业的实地核查中发现，一些中小企业的管理者对QS制度重视度不够，造成在实施中出现了很多问题。肖方扬等对尤溪县近300家企业实施QS制度的现状进行了调查，也发现了企业积极性不高，管理水平低，从业人员素质偏低等问题。

3建议

3.1  明确监管职责、加快法律法规建设

    我们在机构改革重组的同时，应该加强部门内部的协调和沟通，明确合并后各个分部门的监管职责，把工作细分到基层和个人，加强责任追究机制，避免出问题后，各自推诿的现象。同时也应更新相应的法律法规，适应现在的发展需要，结合食品行业的特点，加强合并后人员素质的培训，避免出现监管不专业的情况。

3.2改善监管模式、提高监管效率

    相比于美国每3—5年对食品企业进行检查一次．我国食品企业每年都要接受不止一次的检查，而且每3年要换证一次。这样看来，我国食品监管比美国食品监管的力度还要大，但为什么国人对我国食品质量并没有安全感呢？尤其是我国的食品质量安全问题通常在媒体报道后，相关部门才着手调查，为什么不能提前发现问题呢？或许改变监管模式是个值得尝试的方法。采用不定期，不定时，不定人的突击检查方式，往往更能发现问题所在，提高监管效率。在检查时要注意企业有没有落实、有没有改进、有没有提高，切忌走马看花，“走程序”。再者由于我国企业众多，监管部门的工作量很大，必要时引入第三方检测也不失为一个可行的方法。同时对于发现的问题产品、企业，要主动曝光，告知消费者，增加消费者

对政府监管部门的信任度。

3.3降低企业成本，简化审核步骤

    在美国，要求食品企业在FDA的网站上进行注册或者说是信息登记，在注册时FDA并不会派人员到企业进行现场核查。当注册后FDA会优先针对被认为高风险的食品企业进行免费检查，如果在检查时FDA认为该食品企业存在食品安全风险，就要进行复检，在复检时则要收取相关费用。换句话说，只要你的企业是符合FDA要求的，注册是并不产生费用的。我国可以借鉴美国的收费规定，在监管时不能把所有的费用让企业承担，毕竟企业也纳税人，应享有政府提供的服务，但从实际情况看来，企业并没有享有政府提供的服务，反而又为其付了一次费。这样不仅造成企业成本增加，让企业“千方百计”的找节约开支的办法，增加出现食品质量安全事件的概率，还有损政府形象，让企业对政府监管产生排斥心理。

3.4转换企业观念，强化对企业的服务和指导

    在相关的官方网站上，企业可以获得的关于QS制度的信息很少，要想顺利得到生产许可证书，企业需求助外来指导机构，这样会增加企业生产成本。对此，相关部门应给予企业必要的帮助，而不是“简单粗暴”的走程序。例如，可以在官网上发布一些指导性文件，如：企业为什么要取得生产许可证书；实行QS制度应该做什么，可以得到什么；怎样有效的实

施QS制度。让企业了解QS制度，主动、积极的去实施，切实做到自身生产、管理水平的提高。同时，还应告知企业，如果不执行，后果是什么；如果在生产时，违反了规定会受到怎么的处罚。把法律知识、责任意识灌输给企业，让法律、监管起到应有的震慑作用，避免消极怠工和知法犯法的现象发生。

4结语与展望

    自2002年我国推行QS制度以来，我国食品质量有了很大程度的提高、食品企业结构得到了优化、在信息不对称情况下对消费者进行了保护。但随着社会的不断变化，QS制度在实施中存在的问题也在凸显，配套法律跟不上，监管方式死板，企业实施成本高和重视度不高等问题困扰着我们。同时，这也给我们提供了完善QS制度的方向，我们应该从加快法律法规建设、提高监管效率、降低企业成本、转换企业观念等方面人手不断地完善QS制度，使其更适应我国现阶段社会的发展。QS制度的完善并不能一蹴而就，相信经过努力，QS制度在食品质量安全保障方面会发挥更重要的作用。

5摘要

食品企业是食品形成的最后场所，对食品安全负有不可推卸的责任，因此，对食品企业进入市场前进行筛选，对其生产条件进行要求和限制，为食品质量把关，是非常有必要的。以我国食品质量安全市场准入制度为研究对象，分析了实施食品质量安全市场准入制度的有效性和存在的问题；并提出建议，以进一步完善我国食品市场准入制度，预防食品安全事件的发生，保障食品安全。