科学制定突发事件应急预案的方法
应急预案是针对可能的重大突发事件而预先制定的处置方案，是应急准备工作的核心内容。我国自2003年“非典”后开始建立一套应急体系，作为政府专项工作，标志是“一案三制”。但是到目前为止，在公共安全领域存在的问题仍然没有根本解决，与面临风险相比，应对能力和直急体系建设还有很大差距，反映在预案的重要环节落实上，通常存在一些薄弱环节，说明预案在发挥应急指挥引导能力方面还是存在一些问题，如：2014年4月7日云南省黎明实业重大水害事故由于直急资源准备工作不够，云南省及整个西南地区缺乏耐酸潜水泵及高压柔性软管等救援装备，导致水流无法进行排放，应急抢险工作开展缓慢，耽误人员救援的宝贵时间：2014年8月2日江苏昆山中荣金属制品铝粉尘爆炸事故因违法违规组织项目建设和生产．没有监测预警机制，未能及时发现并处理危险，最终造成事故发生；2013年青岛“11. 22”输油管道泄漏爆炸事故中石化管道分公司对事故风险评估出现严重错误，
没有及时采取相应的人员疏散和封控措施，应急处置措施不当，最终导致现场作业过程中发生爆炸，造成大量人员伤亡。以上案例的应对中虽有相关预案，但未起到应有的作用，应急预案缺乏可操作性，一个重要的原因在于应急预案管理缺少科学的评估这环节，通过预案评估可以最大限度地保证应急救援行动迅速、有序、有效地开展，尽可能减少人员和财产损失。基于上述目的，应急预案评估依据和评估的内容应该符合突发事件应急救援的特点，本文以对照法作为评估方法，依据5个方面的评估标准，重点对预案的充分性、可行性、完整性、可接受性、符合性等方面进行对照评估，发现问题，提出预案修订建议。
1 预案评估现状
我国有关学者对应急预案的编制和应急能力评估方面的研究较多，对应急预案评估的研究相对较少，大多强调演练的重要性，但是演练的成本较高、耗时长，不适用于预案评估的方法推广。我国预案评估的工作尚处于起步阶段，统一、系统的评估模式还未健全，如在评估指标的设置方面，陈国华等人提出了应急预案绩效评估指标体系包括体系完备性、内容逻辑性、整体可操作性和决策指导性；针对自然灾害类应急预案，一批学者提出了完备性、可
操作性和可行性的评估指标，并针对各指标提出了应急预案的评价方法：故障树分析法、责任矩法、复杂性评价法等；还有些学者利用案例推理方法，通过构建突发事件本体模型，运用计算机设计数据库来对应急预案进行评估。
目前，我国应急预案的评估工作，很多还是依据现有预案的结构和内容等进行评估的模板式评估，评估人员站在预案本身的结构和内容设置上开展评估，评估的结果大多依据评估人的主观性意识来判定该指标的符合性，对于发现预案中存在的问题，提出针对性的修订建议还是较为片面。还有些定量计算的预案评估方法实施起来较为繁琐，计算的过程难度较大，计算的结果可靠性也有待检验。
根据以上现状，本文介绍一种直接、高效的预案评估模式，应用对照法对预案进行分析评估，发现问题，完善预案。
2预案对照评估
2.1 评估目的
国际上一种前沿观点认为，过去以应急处置为核心，现在应该转移到以应急准备为重点，即使发生事故也不致造成严重伤亡。所以应急预案评估的目的是提高政府及企事业单位的应急准备能力为目的，发现预案中的问题，并针对性的提出预案修订建议，完善预案，使预案能够成为政府及企业单位的应急准备能力的指导性文件。
2.2评估模式
预案评估采取头脑风暴的研讨模式，邀请预案内容所涉及的专家，相关部门人员进行座谈，依据相关标准要求，利用对照法，对预案的结构、内容等进行逐一对照讨论，分析预案中规定的任务是否符合实际情况，现有能力是否满足其需要。最终将意见汇总，完善预案。
2.3评估内容
借鉴美国、德国等发达国家的预案评估方面的经验，依据我国预案体制的现状，对照法在评估应急预案中主要从5个方面开展评估。评估的主要内容如图1、表1所示。
2.4评估依据
2.4.1 国家和地方有关重大事故应急法规、标准和政策
如：《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发[ 2013] 101号）等。通过列举《突发事件应对法》、《突发事件应急预案管理办法》（101号文）等相关法律、法规条款中对应急预案的有关规定，根据规定的内容，对照预案的内容、结构，找出问题。由于该标准是原则性标准，任何预案的设定都是要符合法律法规的要求，按照国家规定的方针政策进行编写，
所以以此作为对照评估的一种标准，体现预案的符合性。
2.4.2上位应急预案
主要指国家层面、上级部门等颁发的一些突发事件综合应急预案，如“国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重、特大森林火灾应急预案等。依据上位应急预案中的内容结构设置、任务设置等对照所需评估的预案，发现问题=其他地方级的相关应急预案的设置需按照国家或上级预案编制的结构模式进行编写，在内容结构、任务设置等方面需与国家级预案保持一致，保持衔接性，有助于预案之间的联动。所以，以此方面作为一评估标准，体现预案的完整性。
2.4.3 美国等发达国家先进的应急管理理念和方法
有《美国国家事故管理系统(NIMS)》、《美国国家应急响应框架(NRF)》、《美国综合应急准备指南(101)》等，《通用任务一览表》(UTL)等。我国对于应急管理方面的研究较少，尤其是理论创新方面更是非常少，美国在应急管理方面的发展较为成熟，在对预案的设置方面更是非常完善。美国卡特琳娜飓风曾对美国西部造成重大的损失，伤亡1000余人，政府在直急执行能力上收到了群众的谴责后，美国国土安全部注重对应急预案的编制和评价工作，由一些专家花费两年的时间编制NIMS和UTL等重要文献，特别是UTL美国通用任务表中，明确对可能发生的任何突发事件在应急预中案需体现出的任务进行了归纳总结，如表2。
通过对预案针对的突发事件的情景依据表中的规定，梳理预案中应面对的任务，发现预案在目标任务上忽略了哪些任务。美国在之后发生的灾难中，如”桑迪”飓风，政府有关部门及时启动应急预案，预案中对台风的有关应对任务设置非常全面，应急救援工作开展的井然有序，尤其在人员疏散和保护、灾后重建恢复等方面的工作获得了公众们的认可。因此，学习国外发达国家的应急管理理念，有助于提高预案的充分性。
2.4.4相关研究成果
演练评估结论主要是预案经过演练的压力测试后反映出来的一些问题总结，演练是对预案可行性的最好检验方式。预案中设定需要对预案开展定期的演练工作，在演练中会产生一些问题，如应急指挥不当、各个部门不知如何采取行动、应急处置措施不恰当等问题，在预案中分别是在应急指挥系统建立、各职责部门分工、应急处置措施设置等方面存在问
题，需针对性的解决，所以以演练评估结论等相关研究成果作为评估标准，体现预案的可行性。
2.4.5案例分析
通过一些真实事故发生的案例，根据其事故发生到事故处置结束整个过程中预案发挥的作用及其没有发挥作用的地方，找出预案中存在的不足。如青岛“11. 22”事故中在信息通报方面存在严重的问题，而预案中对信息传达没有相应的规定，最终造成事故形势扩大，灾难发生，所以以此作为评估标准，体现预案的可接受性。
评估的技术路线如图2。
3案例应用
本文选取资料《某省处置大面积停电事件应急预案》作为评估对象，该预案为省级突发事件应急预案，涉及的部门较多、任务设置较为全面，应对过真实发生的飓风造成的大面积停电的灾难以及演练的压力测试，最终体现出预案在结构、任务设置、职责界定等方面存在问题，最终需要对预案开展评估工作，完善预案。这里简单介绍对照法在此预案中
的评估情况。
3.1 对照评估
3.1.1 法规要求对照评估
涉及预案的法律法规条数众多，对其要进行逐一对照，如《电力安全事故应急处置和调查处理条例》第二十条，事故应急指挥机构或者电力监管机构应当按照有关规定，统一、准确、及时发布有关事故影响范围、处置工作进度、预计恢复供电时间等信息。在《预案》中发现，对应急信息发布的规定有不一致的地方，可能会在实际操作中造成一定不利的影响。第二部分中规定，由省委宣传部（省新闻办）负责协调电网大面积停电事件宣传报道工作，确保信息发布的一致性和权威性。在第三部分运行机制中，第四项“信息发布”规定：各级处置电网大面积停电事件应急指挥机构按照分级响应的原则分别负责相应级别应急处置的信息发布工作。信息发布工作要按照有关规定，坚持及时准确、公开透明、正确引导的原则，统一信息发布口径，必要时，报省、地级以上市、省直管县（市、区）人民政府批准。
3.1.2 国家停电预案的对照评估
国家停电预案中强调建立国家应对大面积停电事件应急协调工作机制，其中增加能源局、总参作战部和武警总部等成员单位，明确成员单位的职责，并设置综合保障、电力恢复、社会稳定、新闻宣传工作组，确定工作组的牵头单位。组织体系中还增加了专家组，由国家能源局成立大面积停电事件应急专家组，对大面积停电事件应对工作提供技术咨询和建议。而评估的预案中在应急指挥方面没有系统化的说明，仅仅说了各部门之间的任务，对部门之间联动，负责人的界定均没有说明。
3.1.3 与通用任务列表对照评估
依据表2中的任务规定，对大面积停电事件从预防、准备、响应、恢复四个方面进行任务梳理，然后对照预案中规定的任务，发现缺少的和不完善的任务内容，如响应程序的落实阶段，《预案》缺少风险排查和管控，在发生大面积停电事件的情况下，保安电源作为保障本单位最直接有效的手段，需要在应急准备阶段中特别强调。该省已发布相关重要电力
用户应急电源配备标准，但是此标准并没有强制性，因此容易造成部分重要电力用户没有配备应急电源。如果缺少对重要电力用户保安电源的风险排查，当发生大面积停电事件后，重要电力用户自保机制存在缺项，严重时甚至会造成社会的不稳定。
3.1.4演练评估结论的对照评估
演练过程暴露出一些问题，如：省级应急指挥部门与市级应急指挥部门的联动不足；信息收集主动性不够，处于信息被动获取状态；基层应急指挥部门对大局信息掌握不足，风险研判不全面，在演练中未能及时向上级提出救援要求，如交通、通讯、物资、部队的支持，在真实灾情下，造成严重的社会损失可能会更严重。另外，部分参演城市的应急指挥人员职
责不明确，各级指挥的决策人员及指挥人员的具体动作没有明确指引，决策与具体指挥界限不清晰，有些具体指挥动作反被推给决策层来承担。
3.1.5案例事故评估报告的对照评估
在应对超强台风救援过程后，有关专家对此次电力抢险的应急工作进行了有关评估，并形成了电力应急处置评估报告，在评估内容上有关预案的落实方面的要求。如《预案》对情景设计不够全面，导致在超强台风实际应对中，个别政府、相关部门以及一些电力企业对台风的破坏力以及灾情估计分析不够充分，应急目标任务不清晰，因此，出现了诸如电力调度中心和应急指挥中心发生停电、应急抢修队伍未能提前向事故地区集结、向上级提请应急队伍和应急物资支援迟缓和应急发电机储备和燃油供应保障严重不足等现象，这些都对《预案》修订提出了更高的要求。
3.2预案修订建议
1)改善应急预案文本结构。可以根据省级专项应急预案的特点和要求，对《预案》原结构进行优化调整。在原预案内容的基础上增加预案执行结构和参加机构的行动预案，明确每个应急预案执行机构或部门的任务和职责，任务要落实到具体的部门或人员，行动预案和基本预案是一个整体，可以做成一个单独的文本，作为基本预案的附件，不反映在基本预案中，但做好衔接索引。
2)改进处置电网大停电事件应急指挥系统。借鉴美国国家事故管理体系中的ICS - 13，建议在《预案》修订时，将建立标准化的应急指挥体系及运行机制纳入预案之中，现场指挥部、相关地方和行业的指挥体部与省级指挥部要按照统一指挥的要求标准化运作，相互之间要能有效衔接，保证应急指挥体系高效运转。
3)明确任务清单和关键响应部门应急操作程序。对应急预案的主要内容也进行进一步深化，加大相关部门的参与度，有利于提高应急预案的针对性和可操作性，与主要职责部门商讨确定主要任务清单（能量化的尽快量化），在基本预案中固定下来，并且要求相关职责部门制定和任务清单相匹配的、标准的能力保障和应急响应操作程序。
4)明确第一响应原则和第一响应人制度。承担应急职责的部门或相关人员，一旦出现了应急预案中发生的情形，就立即按照应急指挥职责SOPs去做，同时向上级和相关方面报告，不要等上级的指令或命令下达后才去做。
5)应体现公众保护的重要地位。要求大停电期间保障好居民的饮用水、天然气、暖气和其他生活必需品的供应要求，满足停电期间居民基本生活。这是应急工作的出发点和归宿点，必须牢固树立和始终坚持。
4结束语
应急预案能够保持生命力的关键在于有效地管理，预案管理的核心目标就是为了使预案真正切实可行。因此，需大力开展预案的评估工作，完善预案，使之能够称为提升政府及企事业单位应急准备能力的指导性文件。本文应用对照法，从预案的充分性、可行性、完整性、可接受性、符合性5个方面进行对照评估，提出预案修订建议，该评估方式已在实
践中得到了应用，对以定性指标为主的预案评估是可行的。
5摘要：
对突发事件应急预案进行有效地评估，是提高应急预案实效性，保证预案能够发挥其理想效果的关键环节。目前国内应急预案的评估多为模板式评估研究，评估的依据和内容有待完善，文章探究对照法在应急预案评估中的应用，以提升应急准备能力为目的，重点对预案的充分性、可行性、完整性、可接受性、符合性这5方面进行评估，提出预案修订建议，并以真实应急预案为例具体描述评估过程。
