研究国外渔港建设管理情况的现实意义

     作者：郑晓蒙

    日本渔港建设概况

    日本是一个群岛国家，有四个大岛和三千多个小岛组成，面积37.7万平方公里，海岸线总长3.4万公里，日本海岸曲折多港湾。日本现有各类渔港2909个，渔村4190个，平均每12公里海岸线有一个渔港，每8公里有一个渔村，平均约每2个渔村有1个渔港。水产品是日本国民主要蛋白质来源，40%的动物蛋白质来源于水产品，所以日本对水产业十分重视，拨出大量资金补助渔港建设，早在1950年就制定了《渔港法》，并先后实施了9次渔港建设计划和3次渔港渔场建设计划，日本渔港建设初步分为四个时期：

    1951-1962年属于初步建设时期。二战后日本粮食不足，渔业对于饥饿状态的国民实行食品供应，同时通过出口水产品换取复兴所需外汇；

    1963-1987年属于稳定成长期。日本的水产业进入稳定成长期，随着日本的水产业进入200海里时代，为了使沿岸渔业也能提供稳定的水产品供应，水产业从捕捞业向育成渔业转换，内容包括人工鱼礁的投放、优质鱼苗的投放、网箱养殖和渔港环境保护设施等建设；

    1988-2001年属于新渔港渔村建设期。建设目标和内容包括高度利用国土周边水域，稳定供应符合消费者需求的水产品，建设具有供人们休闲和交流的渔港，并形成舒适活力的渔港渔村，保全并创造美观的滨海环境和抗灾能力强的防灾基地。在此期间，日本一些渔港逐渐转型为集渔业、旅游、休闲、度假和娱乐为一体的多功能渔港；

    2001年以来属于渔港、渔场、渔村一体化建设期。特别是《水产基本法》和（（新农政计划））的实施，渔业逐步呈现“渔政、渔港、渔场、渔村、渔民”的五位一体化“大渔业”建设蓝图。

渔港及其设施分类

    截至2014年，日本现有渔港2909个，按其使用范围分为四种：

    第1种渔港：利用的范围以本地的渔业为主。此类渔港2179个，占总数的74.g%。

    第2种渔港：利用的范围比第一种渔港大，但不属于第三种渔港的范围的。此类渔港517个，占总数的1 7.8%。

    第3种渔港：利用的范围为全国性的。此类渔港1 14个，占总数的3 .g%。其中对日本水产业有重要意义的特定第3种渔港共计1 3个。

    第4种渔港：在孤岛及其他偏远地方，对于渔场的开发及渔船的避难具有特殊需要的渔港。此类渔港99个，占总数的3.4%。

    日本渔港中第2种渔港服务范围相当于我国的一级渔港，第3种渔港服务范围相当于我国的中心渔港。

    各类渔港平均登记动力渔船数及卸港量见表1，日本渔港设施分类见表2。

    日本渔港的建设规划

    依据渔港渔场法的规定，由农林水产大臣确立关于推进渔港渔场建设事业的基本方针，在此基础上，制定渔港渔场的相关建设规划的草案，并征求内阁会议审议通过。建设规划的主要内容应包含规划期目标及建设规模。

    （一）建设基本方针

    渔港渔场建设基本方针内容由以下五部分构成，见表3。

    （二）建设规划及预算

    渔港建设规划由农林水产大臣负责制定，经渔港审议会进行必要的调查研究和审议后，报内阁讨论决定，提交国会批准。计划制定流程见图l。

    1951年到2001年共计9次渔港建设规划，每次规划年限5-8年。经测算，前9次渔港建设规划总投资64657亿日元，合人民币约4267亿元（按2001年汇率，1日元=0.066元人民币）。渔港渔场建设规划从2002年到2014年共制定了三次，水产基础设施国家预算投资合计为18775亿日元，合人民币约976亿元（按2014年汇率，1日元=0.052元人民币）。

    日本最新的渔港渔场建设计划是2012-2016年的渔港渔场建设规划，主要内容是对渔港码头耐震化改造、加强渔村防灾功能、建设水产品流通设施、维护修复老旧渔港设施、建设渔港集中排水设施等，旨在建设抗御灾害能力强，安全性高、能够稳定供应水产品，国

际竞争力强的渔业。

    （三）渔港投融资

    渔港公共基础设施投资来源：国家补助为主、地方负担一部分（列入地方预算），有的渔港参加经营的民间团体也负担一部分。国家补助主要用于扶持建设渔港设施中的防波堤、码头、护岸、闸门、引桥、系泊浮筒、修船场、航道锚地疏浚等基础设施和功能设施里的输送设施、公用设施用地、卸鱼场、渔港净化设施、费油处理设施，补助的比例因渔港类别、渔港所在地和设施类别的不同而不同。详见表4。

    渔港经营性机能设施的资金可由民间团体筹资或由“国家农林渔业金融公库”资金贷款解决，利率为5% -6.5%，灾害恢复贷款为4.6%，偿还年限为20年，贷款限额为建设总投资扣除国家补助后余额的80%以内。

    （四）项目评价制度

    依据农林水产大臣根据“与行政机关的政策评价相关的法律”制定的“农林水产省政策评价基本计划”及“农林水产省政策评价实施计划”，对所有事业实施事前、中期、事后评价与讨论。水产厅也制定了《水产相关公共事业的事业评价实施要领》。渔港科研机构及相关培训交流

    （一）科研机构

    水产厅下设独立行政法人水产综合研究中心，其中下设的独立行政法人水产工学研究所与渔港有直接关系，水产工学研究所下设水产土工工学部、渔船工学部、渔业生产工学部，其中和渔港有关系的是水产土工工学部，水产土工研究部下设水产设施研究室和生物环境研究室，主要负责研究渔港停泊区的泊稳、防止港内水域污染、防止波浪越过护岸、渔港构筑物与波浪的关系、土壤工程地质以及软弱地基建设水工建筑物等内容。

    （二）有关日本渔港渔场建设的全国性会议

    1．全国渔港渔场大会

    自1949年5月25日召开第一次全国渔港大会，至2013年10月24日共举行了64次，参力口一员一般为2000 - 4000人，最多为1994年第46次大会（在札晃市召开），为5000人。各地也召开地方渔港大会。

    2．全国海岸事业促进大会

    自1973年开始至2013年11月15日，共举行了41次，参加人员300 – 500人。

    3．全国渔港渔场建设技术研究发表会

    自1956年12月14日开始至2013年11月22日，共召开了58次，目的是普及建设技术，研究成果交流，加速渔港建设。

    4．渔港渔场讲习会

    自1967年10月12日开始至2013年2月25日，共召开了47次。

    5．海外渔港考察团

    从1994年到2005年，以全国渔港协会为主要组团单位，每年组团去世界各国考察渔港渔场建设，每次10-12天，组团人员10-15名。

    （三）日韩渔村渔港渔场技术交流会

    从1997年3月18日至2014年7月23日，共举行了17次日韩渔港技术交流会。每年轮流举行，主题涉及21世纪渔港渔村发展战略、最新的渔港渔村建设技术、渔港渔村功能多元化、渔港渔场渔村防灾对策、渔港渔场先进管理方案等多方面。中国曾以观察员身份参加了两次技术交流。

我国渔港建设与日本的差距分析

    根据201 1年渔港普查数据，我国沿海现有各类渔港1299个。1998年至2013年，中央投资29.95亿元，建设了河北、山东、福建等10个沿海省份135个渔港，其中，中心渔港66个、一级渔港69个，渔船安全避风容纳量达到9.42万艘（占全国19.68万艘海洋捕捞机动渔船的47.9%），但与日本渔港建设相比，目前还面临以下发展瓶颈：

    （一）立法工作严重滞后，渔港建设管理及维权缺少依据

    日本早在1950年，就制定实施了渔港法，把渔港建设纳入了法制轨道。目前，我国由于渔港管理还没有专门的全国性法规，渔港投资、规划、建设、管理、日常维护、灾后修复权责不明确。渔港的所有权、使用权、经营权、监督权缺乏法律保障，随意改变渔港性质和功能的现象时有发生。2001年我国沿海渔港普查数量为1483个，2011年我国沿海渔港普查数量为1299个，10年时间渔港数量减少了184个。反观日本渔港数量，1985年日本渔港总数为2917个，2014年日本渔港总数为2909个，30年时间仅减少了8个。

    （二）渔港布局密度低，  “船多港少”矛盾突出，防灾减灾能力依然薄弱

    我国是受台风袭击最多的国家之一，1945-2012年登陆我国沿海的台风达625次，年均9.2次。根据各国防台避险经验和实践，渔船就近进港、分散避风能最大限度的分散和降低台风危害风险。日本对各类别渔港建设都给予资金支持，经过半个世纪的建设，其建设标准和水平普遍高于我国，但台风到来也是采取渔船转移分散避风的策略。我国沿海有1299个渔港，大部分为小型天然港湾或小型渔船停泊点，防护设施简陋、防台避险能力有限，许多渔港防波堤设计波浪标准仅达到二十五年一遇的水平，渔港设施根本不能满足渔船安全避风要求，再加上避风锚地（避风塘）缺少整体规划，建设投资不足，抗台风能力十分薄弱。近十年国家投资建设具有较强避风减灾能力的135个沿海渔港，仅占全国沿海渔港的10.4%，我国避风减灾能力较强的渔港布局密度远不能满足海洋渔船就近分散避风的需要。

    （三）渔港建设标准低，功能设施配套不完善，不能满足现代渔业发展要求

目前，日本渔港建设处于“渔港、渔场、渔村”一体化的建设时期，水产公共基础设施建设国家投资已包含渔港渔场建设、水产品流通基础设施建设、水产品供给基础设施保护、渔港设施功能强化、水产资源环境修复、渔港渔村环境整治、渔村振兴等多方面。而我国渔港建设主要以提升渔港防灾减灾能力为目标，国家投资以水上公益性基础设施（防波堤、码头等）为主，而陆域交易、流通、加工、后勤及生产补给设施一般采取社会融资方式投入建设，且对渔港环境治理关注不够，进而造成陆域功能配套设施建设的不同步或缺失，渔港服务功能弱，难以辐射和带动产业发展，无法有效支撑现代渔业发展的需要。

    （四）建管机制不健全，重投资、轻管理的状况没有得到根本改变

    日本渔港中央和地方事权划分明确，项目实施各个环节制度完善，对各级政府渔港建设费用负担比例、渔港运营费用、渔港建设资金金融贷款等方面也都有明确的法律规定，确保了渔港的顺利建设和有效运营维护。我国渔港的所有权、建设权和经营权“三权”不清，渔港建设、经营、监管、维护主体模糊，渔港维修养护不及时，渔港设施老化失修、港池淤积和水域污染严重。另外，我国渔港工程的质量监督体系在行业内处于空白状态，交通水运和水利工程的质量监督条例中明确规定质量监督范围不包括渔港工程，目前我国渔港建设的工程质量得不到有效监控。

    （五）科技支撑力不足

    我国渔港工程学科存在研究队伍分散、科研条件缺乏、国家资助力度低、重大工程技术研发滞后于我国渔业经济的发展等问题，特别在防灾减灾、现代渔港建设、水域生态环境保护修复等研究方面落后于发达国家，科技支撑力不足，严重影响了渔港在我国海洋渔业转型升级和加快渔区小城镇建设中重要功能的发挥。另外，《渔港总体设计规范》于2000年发布，实施已经十余年，早已不能满足现代渔港建设的需求，亟需修订。

我国渔港建设需求分析

    借鉴日本渔港建设经验．结合2020年满足全部海洋渔船进港安全避风的建设目标，在国家继续加大力度扶持建设中心渔港、一级渔港的同时，把避风条件优良的二级渔港、避风锚地纳入国家补助建设范围。

    （一）中心渔港、一级渔港

    为方便测算，暂按中央投资的沿海中心、一级渔港优先满足海洋捕捞机动渔船避风需要，二级及以下渔港满足其它海洋渔船避风需要进行考虑。根据《2014中国渔业统计年鉴》统计数据，2013年，全国海洋捕捞机动渔船数量为19.68万艘。按2020年满足所有海洋机动渔船避风的需要，平均每个一级以上渔港泊船700艘测算（中心渔港800艘，一级渔港600艘），理论至少需要28 1个一级以上渔港。根据海洋渔业生产特点和台风期渔船避风避险的实际情况，实际需要建设渔港数量是理论值的1.05 - 1.15倍。所以，要满足“十三五”末所有海洋捕捞机动渔船安全避风目标，实际需要中心、一级渔港数在300个左右。截止2013年，已建中心和一级渔港135个，那么到2020年还需建中心、一级渔港约1 80个。

    （二）二级渔港和避风锚地

    考虑到东南沿海区极端灾害频率高、强度大，强台风、超强台风一旦袭击渔船重点集中区和重要渔业生产区，将会对渔业的安全生产造成严重影响。迫切需要把部分避风条件优越的二级渔港、避风锚地建设纳入国家资金补助范围，对其投入建设防灾减灾设施，可为渔船抢滩搁浅、避强台风创造条件，能有效缓解渔船避风难的问题。目前，我国现有二级渔港约186个（2011年统计数据），建议全国规划扶持建设二级渔港数量在50%以上，并试点建设避风锚地30个。

加快推进我国渔港建设的建议

    （一）中央层面渔港行政管理方面

    1．亟需加快《渔港法》立法进程

    依据《港口法》，渔业港口的管理工作由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责，具体管理办法由国务院规定。亟需加快推进《渔港法》立法进程，建立完善渔港规划、投资、建设、管理、保护的配套法律，明晰渔港的所有权、使用权、经营权和监督权，加强渔港产权管理，依法保护和管理渔港及其设施，早日把渔港建设纳入法制的轨道。

    2．成立渔港审议委员会

借鉴日本渔港管理经验，建议成立渔港审议委员会，委员由对渔港工程研究、建设、管理或渔业生产有丰富知识和经验的人担任，委员设13名，由农业部任命，审议委员会主要职责是对渔港建设相关指导文件、渔港中长期规划、渔港建设规划等内容进行调查研究，并向主管部门提出意见和建议。

    3．科学制定全国渔港建设中长期近期规划

    为适应我国从渔业大国向渔业强国战略的转变，促进海洋渔业持续健康发展，珍惜港口资源，保护和合理利用传统渔港，结合国情，兼顾长远，吸收发达国家渔港发展先进经验，科学制定我国渔港建设中长期规划，在规划中明确渔港发展方向、目标和任务，加强我国渔港建设的顶层设计。在此基础上制定渔港近期规划（一般规划期为5年），经渔港审议委员会进行调查研究和审议，组织专家论证后由主管部门印发实施。

    （二）具体渔港项目业务指导方面

    1．明确渔港建设事权划分

    借鉴日本渔港管理经验，渔港项目立项审批权限下放后，为做好各项工作的衔接，应明确中央和地方渔港建设事权划分，各司其职，确保渔港建设的顺利进行。

    2．加强标准和规范编制

    渔港建设标准、技术规范等由农业部负责组织编制和发布实施，对全国渔港建设起指导作用，地方主管部门可根据国家标准或规范结合实际情况编制地方标准或规范。

    3．组建渔港工程质量监督中心

    针对我国渔港工程质量监督缺失、许多渔港工程无法正常建设和验收的问题，建议成立“农业部渔港工程质量监督中心”，整合全国渔港工程技术的优势力量，建立完善的渔业工程技术体系，形成专业性的渔港工程质量监督平台，保证我国渔港工程的建设质量。

    4．力口快推进渔港建设管理信息化

  为提高渔港信息化管理水平，加快渔港管理信息系统研发和全国渔港远程视频监控平台建设。通过现代信息技术的应用，提高渔港各项管理工作的效率。

    5．创新投融资机制和运营维护管理机制

    在渔港建设投融资模式上，宜采用政府投入、社会各类经济组织和个人投资在内的多元化的投融资模式，拓宽渔港建设资金渠道，鼓励企业融资建设渔港经营性项目，对项目融资贷款出台减息政策，对港内经营企业给予税收优惠政策。理顺渔港建管体制，明确管理部门与投资者的责任与权利，明晰渔港的所有权、使用权、经营权和监督权，积极探索建立渔港经营权制度，解决渔港建成后的维护管理问题。

    6．开展渔港建设规划中期评估和实施渔港项目后评价制度

    为准确掌握规划执行情况，在全国渔港建设规划实施过程中组织开展规划中期评估，跟踪规划的实施情况，总结成效，发现问题并提出解决方案。对申请中央补助建设的渔港项目竣工投入运营2-3年后开展项目后评价，从项目的前期准备到竣工验收进行总结，分析和评价实施效果和效益，总结经验，吸取教训，对项目实施和运营中存在的问题提出相应的对策建议。

    （三）加强渔港工程与科技创新能力建设

    1.加强以渔港工程学科为主的科研院所科技力量和科技投入，围绕现代渔港建设发展需要，开展提高渔港渔村防灾减灾能力、实现渔港功能多元化、生态环保型渔港建设的科技攻关。

    2．加强技术标准修订，亟需修订《渔港总体设计规范》，提升规划设计水平。

    3．加强对渔业减灾和渔港工程科技事业的投入，加强培养渔港工程学术带头人和创新人才队伍，有效提高渔港工程学科对我国渔港现代化的技术支撑。

    （四）培训和交流

    1．建议定期组团去世界各国考察渔港建设，积极的走出去，认识自身的不足，同时吸收国外先进技术和经验，快速提高渔港建管水平。

    2．建议积极参加日韩渔村渔港渔场技术交流会，吸取日韩渔港建设的理念和经验，优化国内渔港建设政策和研究方向，逐步缩小差距。

    3．加强国内渔港建设管理人员培训，提高建设管理水平，加强渔港规划建设新技术、新观念的研讨和交流，促进新成果的普及应用。